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中国特色社会主义法律体系视角下的地方立法

时间:2011-12-09 12:05:36来源:

中国特色社会主义法律体系视角下的地方立法

艾志鸿

    地方立法是中国特色社会主义法律体系的有机组成部分。迄今为止,地方人大及其常委会共制定了现行有效的地方性法规8800多件、自治条例和单行条例700多件。这些大量的地方性法规、自治条例和单行条例,与法律、行政法规各司其职,在推进改革开放和社会主义现代化建设,维护国家法制统一、建设社会主义法治国家的进程中发挥了不可替代的作用,为形成中国特色社会主义法律体系作出了重要贡献。

    一、地方立法权的确立和发展,体现了中国特色社会主义法律体系统一而又多层次的特点

    中华人民共和国成立后,建立了统一的、多民族的、单一制的社会主义国家。建国以后的前30年,只有民族自治机关享有地方立法权。1954年宪法规定,"自治区、自治州、自治县的自治机关可以依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例,报请全国人民代表大会常务委员会批准。"

    197812月召开的党的十一届三中全会,提出了发展社会主义民主、健全社会主义法制的历史任务,开启了建设中国特色社会主义法律体系的新时期。19797月五届全国人大二次会议通过了修订后的地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法,规定县级以上地方人大设立常委会,同时赋予省、自治区、直辖市人大及其常委会制定地方性法规的权力,这是我国立法体制的重大改革,也拉开了地方人大立法的序幕。1982年宪法正式确立了省级人大及其常委会的地方立法权,并规定民族自治地方的人大可以制定自治条例和单行条例。1982年修改的地方组织法规定了省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大市的人大常委会,可以拟订地方性法规草案,提请省、自治区人大常委会审议。1986年修改的地方组织法进一步规定:省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大市的人大及其常委会可以制定地方性法规,报省、自治区人大常委会批准后施行。

    全国人大及其常委会先后5次通过作出有关决定或决议的形式,授权地方人大及其常委会制定经济特区法规。1981年五届全国人大常委会第二十一次会议通过决议,授予广东、福建两省人大及其常委会制定所属经济特区各项单行经济法规的权力;1988年七届全国人大一次会议通过关于建立海南经济特区的决议,授权海南省人大及其常委会根据具体情况和实际需要,遵循国家有关法律、全国人大及其常委会有关决定和国务院有关行政法规的原则,制定法规;1992年七届全国人大常委会第二十六次会议通过决定,授权深圳市人大及其常委会制定法规,在经济特区实施;1994年八届全国人大二次会议作出决定,授予厦门市人大及其常委会制定经济特区法规的权力;1996年八届全国人大四次会议又作出决定,授予汕头和珠海市人大及其常委会制定经济特区法规的权力。

    2000年九届全国人大三次会议通过的立法法,全面系统地规范了地方人大立法权,对地方性法规的立法权限、立法程序、效力、适用、备案审查等作出详细具体的规定。并赋予经济特区所在地的市以较大市立法权。根据立法法的规定,地方人大及其常委会可以就以下几类事项制定地方性法规:一是为执行法律、行政法规的规定,需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项。二是属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。三是国家尚未制定法律或者行政法规的事项,根据本地方的具体情况和实际需要,可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后,地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效,制定机关应当及时予以修改或废止。

    至此,经过建国以来特别是改革开放20余年的发展历程,适应我国统一、单一制国家结构以及各地方经济、文化、社会发展很不平衡的实际需要,根据宪法确定的"在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则"2000年通过的立法法最终确立了我国统一而又分层次的立法体制。除全国人大及其常委会集中行使国家立法权外,地方人大及其常委会各自行使不同层次的立法权。目前,我国具有地方性法规(包括经济特区法规、自治条例和单行条例)制定权的主体包括:22个省,4个直辖市,5个自治区、30个自治州、120个自治县,深圳、珠海、汕头、厦门4个经济特区,以及49个较大市的人大及其常委会。在这些较大市中,有27个为省、自治区人民政府所在地的市;18个为国务院批准的其他较大市,即:唐山、大同、包头、大连、鞍山、抚顺、吉林、齐齐哈尔、青岛、无锡、淮南、洛阳、宁波、淄博、邯郸、本溪、苏州、徐州;另有4个为经济特区所在地的市。地方人大制定的地方性法规、经济特区法规、自治条例和单行条例,与法律、行政法规一道,共同构成中国特色社会主义法律体系的统一整体。

    二、地方立法在中国特色社会主义法律体系形成过程中发挥了重要作用

    中国特色社会主义法律体系的发展历程,始终是与改革开放和社会主义现代化建设相伴相行的。30年来,地方人大及其常委会坚持"不抵触、有特色、可操作"的原则,努力探索制定"先行先试"型法规、与法律配套的实施性法规、体现地方特色的法规,不断创新科学立法、民主立法方式,认真清理地方性法规,有力地推动了地方经济建设、政治建设、文化建设、社会建设及生态文明建设,为巩固改革开放成果和深化改革提供了有力的法制保障,为社会主义现代化建设创造了良好的法治环境。地方立法在中国特色社会主义法律体系形成中的作用不可替代、不可低估。

    (一)制定"先行先试"型法规,为改革开放探索新规,为国家立法积累经验

    早在197811月召开的为党的十一届三中全会作准备的中央工作会议上,邓小平同志在《解放思想,实事求是,团结一致向前看》的讲话中就明确提出,"有的法规地方可以先试搞,然后经过总结提高,制定全国通行的法律"19937月,乔石同志在常委会第二次会议闭幕讲话中指出,"地方人大立法是全国人大及其常委会立法的重要补充。地方人大及其常委会也要抓紧制定有关市场经济方面的地方性法规。特别是一些改革开放搞得比较早的地方,积累的经验比较多,应当先行一步,成为经济立法的试验区,为制定法律提供经验。200310月,吴邦国委员长在"加强立法工作,提高立法质量,为形成中国特色社会主义法律体系而奋斗"的讲话中指出,"改革开放和现代化建设中会遇到许多新情况、新问题,一下子都用法律来规范还不具备条件,有的可以先制定行政法规或地方性法规,待取得经验、条件成熟时再制定法律。"

    改革开放推动了我国经济社会的发展,为地方人大立法提供了舞台。在改革发展的各个时期,地方人大针对本地经济社会发展中出现的新情况、新问题,通过制定"先行先试"型法规,发挥先行一步作用,不仅为本地的改革开放和现代化建设提供了有力的法制保障,同时也为国家立法摸索道路、积累经验。从改革开放起步到20世纪九十年代初,一些经济社会发展走在全国前列的地方,在国家尚未立法的领域和方面,大力开展先行性、试验性立法。比如,1980年出台的《广东省经济特区条例》是这一时期经济特区立法最重要的成果,为广东省三个经济特区的建设提供了有力的法制保障。1987年底制定的《深圳经济特区土地管理条例》,明确规定了国有土地实行有偿使用和有偿转让制度。又如,黑龙江省作为国家重要农业基地,1984年省人大常委会在全国率先制定了第一部农作物种子管理条例,对农作物种子选育推广工作进行了规范。再如,1991年上海市人大常委会制定的《上海市外商投资企业清算条例》是我国第一部清算法规,在引进外资工作中发挥了重要作用。1992年党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的目标后,地方立法的重点是为建立社会主义市场经济体制提供法律支撑。比如,广东省人大及其常委会承担起"立法试验田"的重任,1993年出台了我国第一部调整市场主体关系的省级地方性法规--《广东省公司条例》,对于规范有限责任公司和股份有限公司的组织和经营发挥了重要作用。又如,上海市人大常委会仅在19951997年的三年间就制定了39部地方性法规,对反不正当竞争、技术市场规范、价格管理、外商投资企业审批、人才流动等方面进行制度规范,其中不少新的制度设计为国家相关法律的出台积累了经验。20世纪末期以来,我国立法工作进入全面构建中国特色社会主义法律体系的新阶段,地方人大继续发挥先行性立法功能,在推动科学发展、促进和谐社会建设方面制定了许多重要法规,为国家层面立法提供了借鉴。比如,浙江省人大常委会率先出台《浙江省农民专业合作社条例》,首次明确了农民专业合作社生产经营的法律地位,促进了农民专业合作社的健康发展。又如,江苏省南京市人大常委会通过的《南京市城乡居民最低生活保障条例》,是我国第一部关于公民最低生活保障的地方性法规。再如,在劳动合同法出台之前,已有山东、江苏、安徽、宁夏等地方人大常委会出台了当地的劳动合同条例,其中许多经实践证明行之有效的内容,被吸纳到劳动合同法中。

    (二)制定体现地方特色的法规,为地方经济社会发展以及社会稳定提供有力的法制保障

    吴邦国委员长在全国人大常委会工作报告和重要讲话中多次指出,对一些地方事务和具有民族地区特点的事项,可依法制定地方性法规或自治条例、单行条例进行规范。

    "有特色"是地方立法的灵魂,能否体现地方特色是衡量一部地方法规质量高低的标准之一。地方立法的重要任务之一,就是因地制宜,针对中央不可能立法的地方性事务,制定特色法规创造性地解决应由地方自己解决的问题。这一类法规是对国家法律、行政法规的补充,充分体现本地经济水平、地理资源、历史传统、法制环境、人文背景、民情风俗等状况,重点解决地方经济、社会发展中无法可依的问题,有较强的针对性和实用性。多年来,各地人大及其常委会立足本地实际,坚持走有特色立法之路,使地方特色法规成为中国特色社会主义法律体系中一道亮丽的风景线。

    各地制定的体现地方特色的地方性法规、自治条例、单行条例范围十分广泛,下面列举几个方面的内容。一是为保护本地独特的自然资源、生态环境、历史文化遗产而专门立法。如,河南省人大常委会为科学保护、合理利用开封城墙,专门制定《开封城墙保护条例》。山东省人大常委会出台《泰山风景名胜区保护管理条例》,以立法形式对举世闻名的泰山加强保护管理。二是为解决本地经济社会发展中面临的特殊问题而专门立法。如,海南省人大常委会通过《关于加快处置海南经济特区停缓建工程的决定》,有效推动了房地产泡沫后遗症问题的处理。重庆市人大常委会制定《重庆市长江三峡库区流域水污染防治条例》,在探索长江流域环境保护立法上有了新的突破。三是为保障本地承办国际性的重大体育、展览等活动而专门立法。如,2007年北京市人大常委会通过了《北京市人民代表大会常务委员会关于为顺利筹备和成功举办奥运会进一步加强法治环境建设的决议》,为2008年北京奥运会保驾护航。为保障2010年上海世博会筹办工作的顺利开展,上海市人大常委会在2008年通过了《上海市人民代表大会常务委员会关于本市促进和保障世博会筹备和举办工作的决定》。四是为尊重和保障民族自治地方政治、经济、社会、文化、宗教、卫生等方面事务的特色而专门立法,如,宁夏人大常委会为尊重和保障回族的饮食习惯,制定了清真食品管理条例。内蒙人大常委会为保护和传承少数民族语言文字,制定了自治区蒙古语言文字工作条例。

    (三)制定与国家法律相配套的实施性法规,保证国家法律在地方得到有效实施

    19962月,江泽民同志在中共中央举办的法制讲座上发表讲话,指出:"我们的法制建设也必然是一个不断深化、加强、健全、完善的过程,不可能毕其功于一役。有了新情况、新问题、新经验,经过研究和总结,就要适时地制定新的有关法律法规。......为了保障各种基本法律法规顺利实施,必须在积累实践经验的基础上,搞出实施的具体条例来。没有各种条例,基本法律法规的贯彻落实就会遇到许多困难。"200110月,李鹏同志在地方人大贯彻立法法工作会议上发表讲话,指出:"地方立法不能与法律冲突,这是中国稳定发展、国家统一、民族团结的重要保证。改革开放进程中有很多新生事物,要求地方人大开拓性地进行工作,执行国家法律要结合地方实际制定细则,在不违反法律的前提下制定地方性法规。"

    我国地域广阔,各地情况千差万别,发展不平衡,国家立法不可能把各种情况都规定进去,有的只能作出原则性规定。为了使法律适应本地的具体情况,需要地方人大在维护国家法制统一的前提下,从本地实际出发,进行实施性立法,与上位法相呼应、相配套。在地方性法规中,实施性法规占据绝对的数量优势。据初步了解,山西、江西、安徽、河南、湖北、湖南、上海、浙江等很多地方人大及其常委会制定的现行有效的地方性法规,约有50%以上属于实施性立法;而少数地方,如地处经济特区的深圳市等,约有1/3的地方性法规属于实施性立法。

    近些年来,许多地方人大在实施性立法中,特别注意不过多照抄照搬国家法律的规定,搞"大而全""小而全"的重复立法。而是在坚持"不抵触"的前提下,根据地方实际,细化、补充、完善国家法律的规定,增加程序性内容。在确定法规调整对象、内容、体例时,不片面追求完整,只要求能解决问题,"成熟几条搞几条,有几条搞几条"。如,《上海市机动车道路交通事故赔偿责任若干规定》只有10条,但对道路交通安全法第七十六条规定的较为原则的民事责任承担方式进行了富有创造性的细化,具有较强的操作性。安徽省人大常委会制定的实施产品质量法若干规定不分章节,仅有12条,既简明、又便于操作。辽宁省人大常委会出台的实施国家语言文字法规定,也是不设章节,只有15条,只对语言文字工作的执法主体及职责、党政机关、新闻媒体、企业和服务行业、各类教育机构等语言文字的应用做出明确规定,针对性很强。

    ()在科学立法、民主立法方面大胆探索和实践,为构建科学严谨的中国特色社会主义法律体系提供了有益经验

    地方人大拥有立法权后,一直按照宪法、法律规定,学习和沿用全国人大立法经验,积极推进地方立法科学化、民主化进程。同时,又努力探索、大胆实践、不断创新立法工作方式,积累了很多行之有效的做法。经过多年实践,现在地方人大常委会已经形成了地方性法规的立法规划计划编制、立项论证、调查研究、法规起草、统一审议、立法听证、专家参与、公民参与、立法技术规范、立法后评估等方面的工作机制,为地方立法工作各个环节的有序开展奠定了良好的制度基础,立法质量和水平不断得到跃升。下面仅举几例说明。

    ----地方人大常委会采取多种方式,坚持向社会公开征集立法项目建议。许多地方人大不仅限于在编制五年立法规划、年度立法计划时征集立法项目建议,而且常年、长期向社会公开征集。有的地方,如甘肃省人大常委会还通过了《甘肃省人大及其常委会立法程序规则(修正案)》,以法规形式确认了公民拥有直接向人大常委会提出立法建议项目的权利。

    ----地方人大常委会将法规草案向社会公开征集意见已经常态化,有的地方将法规草案向社会公开征集意见时还对法规草案的一些重点难点问题作提示说明,引导公众讨论。许多地方人大常委会网站都公布地方性法规草案。比如浙江省人大常委会的"地方立法网",从200212月开始公布本省制定的全部地方性法规草案,征集公民对草案的意见和建议。

    ----1999年广东省人大常委会就修订《广东省建设工程招标投标管理条例》召开地方人大第一次立法听证会以来,各地方人大多次举行立法听证会。如2001年以来上海市人大常委会共举行过9次立法听证会。立法听证在有些地方已形成一种制度。

    ----许多地方人大常委会建立立法顾问制度,聘请各个领域的专家参与立法工作。如,早在1984年北京市人大常委会就聘请专家担任民主与法制建设顾问,自此立法工作听取顾问意见形成长期制度。一些地方人大还采用委托起草、合作起草方式,充分发挥专家学者的作用。

    ----地方人大常委会普遍建立起科学合理的审次制度。经过多年的探索发展,现在地方人大常委会对法规草案的审议一般实行二审制,对涉及面广、情况复杂的法规草案实行三审制。一些地方人大常委会还实行"二审三通过"制度,使立法工作机构有较充裕的时间研究审议意见,对法规草案进行修改。

    ----2000年以来,许多地方人大常委会探索开展了立法后评估工作。对已颁布实施的多项地方性法规的实施效果、总体质量和基本价值进行评估,并将评估结论作为地方性法规进一步修改完善的重要依据和参考。有些地方还专门制定了立法评估办法,定期开展立法后评估工作。

    ()开展地方性法规清理工作,保证中国特色社会主义法律体系的科学、统一、和谐

    为适应建立社会主义市场经济的要求、履行我国加入世界贸易组织的郑重承诺,适应行政处罚法、立法法、行政许可法和监督法等法律规定的要求,上个世纪90年代初以来,地方人大常委会根据本地立法实际情况,及时对历年制定的地方性法规进行过几次大规模清理,解决了历史遗留问题。据了解,大部分省、自治区、直辖市人大常委会都进行了4次左右的全面集中清理,有的省、自治区、直辖市更多一些,如河南进行了5次清理,北京、内蒙进行了6次清理,福建则进行了7次法规清理工作。近几年来,随着中国特色社会主义法律体系基本形成,我国立法包括地方立法工作的重点越来越多地转向修改现行法律法规。各地人大常委会逐步形成立、改、废相结合的工作机制,适时对地方性法规进行修改或废止,使法规更加适应改革与发展的需要。如,在广西壮族自治区人大常委会20082012年立法规划中,修改项目就达35件,占64件立法项目总数的一半以上。通过清理法规、及时废止和修改法规,较好地解决了地方性法规中存在的明显不适应、不协调问题,有力地维护了国家法制和中国特色社会主义法律体系的科学、统一、和谐。

    三、地方立法在完善中国特色社会主义法律体系中担负重要使命

    200710月,胡锦涛同志在党的十七大所做的《高举中国特色社会主义伟大旗帜,为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》的报告中提出,"全面落实依法治国基本方略,加快建设社会主义法治国家。依法治国是社会主义民主政治的基本要求。要坚持科学立法、民主立法,完善中国特色社会主义法律体系。"中国特色社会主义法律体系形成后,无论是全国性立法,还是地方立法,都需要按照党的十七大提出的要求,不断适应形势任务的新变化,回应人民群众的新期待,继续加强立法工作,对法律体系不断加以完善,更好地发挥法律体系在推动科学发展、促进社会和谐、维护人民权益中的重要作用。

    在完善中国特色社会主义法律体系中,地方人大及其常委会担负着重要使命,地方立法拥有广阔的发展空间。第一,中国特色社会主义法律体系是一个庞大、复杂的制度和规范体系,地方立法作为这一和谐统一整体中的有机组成部分,是完善体系中不可缺少的重要环节,具有承上启下的独特作用。第二,我们国家幅员辽阔,各地经济社会发展不平衡,而且发展变化速度快,国家通过的任何法律和政策都有在地方贯彻落实的问题,需要地方及时制定实施性法规予以保障。第三,多年的实践已经证明,"立法权集中在中央"是不行的,既不利于各项事业的发展,也不利于推进依法治国。地方立法因地制宜、有针对性地作出规定,可以灵活地运用法律、法规和政策,不拘泥于特定体例、规格和形式,特别是在经济、行政、社会等领域,地方立法的空间和余地很大。第四,在我国未来发展的各个时期,形形色色的地方性事务总会出现,需要地方人大及其常委会针对本地的特定问题,集合、综合有关法律、行政法规和政策规定,及时制定相应法规解决这些地方的特有事务。第五,我国经济在发展,社会在前进,地方的新情况、新问题会不断出现,解决问题的新办法、新经验也会不断产生。全国性立法总是会相对"滞后",仍然需要地方立法"先行先试"

    在当前和今后一段时期,地方人大及其常委会要不断加强立法工作,进一步提高立法质量,更好地发挥地方立法在不断完善中国特色社会主义法律体系、建设社会主义法治国家进程中的重要作用。一是,建立配套法规制定、清理、评估、修改的长效工作机制。地方人大及其常委会要及时制定与新出台的法律相配套的地方性法规,加强法律的贯彻实施。逐步实现地方性法规清理工作的规范化,建立即时清理、定期清理与全面清理的机制。在地方性法规实施后适时开展立法后评估,发现立法和实施中存在的问题,为修改法规提供依据和参考。通过法规清理和立法后评估,对相关法规及时进行修改完善。二是,继续加大社会领域地方立法力度。目前社会领域立法在地方立法中比例仍然偏低。地方人大及其常委会要进一步转变立法重心,把握时代特征,大力加强社会领域地方立法,制定和完善维护社会公平、加强社会管理、健全社会保障和公共事业方面的地方性法规,有效发挥立法在社会利益的表达、协调、平衡方面的作用,为社会主义和谐社会建设提供有力的法制保障。三是,深入推进科学立法、民主立法。中国特色社会主义法律体系形成后,对立法质量会提出更高的要求。地方人大及其常委会要走精细立法之路,科学规划、统筹安排,加强对立法规划、程序、技术规范的研究和应用,继续探索科学立法、民主立法的新形式和新途径,进一步提高地方立法质量,以保证制定的地方性法规更加严谨规范,切实可行。

    来源:中国人大网 日期: 2011-02-10

                                                责任编辑 余眉