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关于《重庆市审计监督条例(草案)》的说明

时间:2011-12-09 12:04:45来源:

关于《重庆市审计监督条例(草案)》的说明
——2008年7月22日在市三届人大常委会第五次会议上
市审计局局长   王耘农

 

主任、各位副主任、秘书长、各位委员:
    我受市人民政府委托,现就《重庆市审计监督条例(草案)》作如下说明:
    一、立法的必要性
    《中华人民共和国审计法》(以下简称《审计法》)于1994年8月颁布施行。2006年6月,全国人大常委会根据社会经济形势发展、社会主义民主政治发展以及审计工作自身发展的实际情况,从健全审计监督机制、完善审计监督职责、加强审计监督手段、规范审计行为等几个方面对《审计法》进行了修订。
    我市在贯彻《审计法》过程中,不同程度出现了被审计单位不能自觉接受审计监督、审计机关执法手段缺乏、部门之间协作配合不到位、审计决定执行难、审计建议落实难等问题。为了切实解决上述问题,为我市审计机关执法活动提供必要的制度保障,有必要在《审计法》原则规定的基础上,结合重庆实际,通过地方立法形式进一步明确和规范审计机关的职责、权限和工作程序,一方面加强审计监督,更好地履行审计法赋予审计机关的监督职责和权限;另一方面规范审计执法,设定必要的限制和程序要求,防止行政权力的滥用,完善审计监督与其他监督的配合和制约机制,进一步促进和提高财政资金的使用效益,促进廉政建设。
    二、起草过程
    按照市人大和市政府立法计划安排,市人大常委会、市政府法制办、市审计局组成立法调研考察组,先后赴湖南、湖北、宁夏等地调研考察。市审计局在调研考察基础上,结合我市实际起草了《重庆市审计监督条例(送审稿)》,并于2007年11月正式报请市政府审查。市政府法制办按照立法程序规定,随即组织开展了以下工作:一、通过市政府公众信息网和市政府法制网公开征求了广大市民意见;二、召开了有市政府法律顾问、立法评审委员、财经审计方面的专家参加的专家论证会;三、召开了有市委组织部、审计署驻重庆办、市财政局、市发改委、市地税局、市监察局等13个部门参加的部门论证会;四、邀请市人大有关专委会进行了研究论证。在此基础上,市政府法制办、市审计局共同对文稿进行了反复修改,数易其稿,形成了《重庆市审计监督条例(草案)》(以下简称草案)。草案已经2008年6月10日市人民政府第10次常务会议审议通过。
    三、需要说明的几个问题
    草案共七章五十条,分别就审计机关职责、权限和审计程序、法律责任等进行了规范。现重点就对上位法规定进行了延伸的几个问题作说明。
    (一)关于适用范围
    草案遵循审计法的立法模式,只就国家审计的相关内容进行规定。但上位法未对适用范围进行明确,草案第二条明确界定了条例的适用范围,即“市、区县(自治县)审计机关开展审计监督活动,适用本条例”。
    (二)关于专项资金审计
    随着我国产权制度改革,许多专项资金和涉及社会公众利益的投资项目,如扶贫、救济、教育、农业综合开发、基本建设项目等存在股份制、民营企业、个体经济组织管理、使用、参与建设的情形,有的项目甚至完全交由上述实体施工、经营,为维护国有资产的安全、完整和效益,维护社会公众利益,有必要加强对专项资金管理使用单位和重大涉众组织和项目的审计监督。
    但是,上述审计项目超出了法定审计管辖范围。为了既保障公众权益,又做到依法审计,防范审计风险,草案在《审计法》原则性规定的基础上结合重庆实际,对应当接受审计监督的专项资金和项目的范围进行了适度扩展。草案第十六条将其划分为十大类,分十项表述,其中第一项至第五项是有上位法规定的,第六项至第十项是新增的,分别涉及住房公积金、廉租住房资金、房屋专项维修资金、国有土地收益资金、财政专项资金以及对社会公众利益有重大影响的项目和资金等。其中,对社会公众利益有重大影响的项目和资金必须是经市人民政府确认的。在对上述专项资金进行审计监督时,可以延伸到资金管理、使用单位与专项资金直接有关的财务收支。
    (三)关于国家建设项目审计
    《审计法》对国有资产投资建设项目的审计规定比较原则,同时《合同法》与《审计法》对审计机关审计决定的效力规定不一致,致使有些单位和人员利用合同侵占国家财产成为可能,审计存在较大困难和风险。草案结合在本市实践中行之有效的《重庆市国家建设项目审计办法》(渝府令第182号)的规定,将接受审计监督的建设项目的具体范围和审计结果的运用等内容上升到地方性法规中,进一步强化了对国有资产投资建设项目的审计监督,明确了审计机关出具的国家投资项目竣工决算审计报告和审计决定,应当作为投资项目竣工后财务决(结)算和国有资产移交的依据,并对建设单位、设计单位和施工单位具有约束力;有关单位、人员不服审计决定的,应当按照《审计法》的规定依法申请政府裁决,提起行政复议或者诉讼。这样,既保护国家财产的安全,维护法律的严肃性,又明确了法律救济渠道,确保被审计单位和有关人员的合法权益。具体内容体现在草案第十八条和第三十条。
    (四)关于审计决定的执行
    审计决定执行难是审计工作中的一个突出问题,审计决定落实不到位,削弱了审计监督权威,制约了审计监督作用的发挥。决定执行难与审计机关缺乏必要的执行手段有直接关系。为提高审计执法的严肃性,敦促被审计单位积极整改,草案第三十九条延伸了上位法规定,要求被审计单位和协助执行审计决定的有关部门应当积极履行审计决定的执行义务,并将执行结果书面告知审计机关。同时,对不执行审计决定的单位,草案第四十三条设置了相应的法律责任。
    (五)关于审计调查处理处罚程序
    专项审计调查是审计工作方式的一种,与一般财政财务收支审计在目的、方法、程序、结果上有所不同。实践中存在审计调查发现问题难处理、审计程序和文书繁杂、重复等问题。草案对审计调查发现的违法违纪行为,可以直接依法进行处理处罚作了明确规定,简化了审计调查处理处罚程序。具体内容体现在草案第二十条。
    (六)关于审计双方的法律责任
    随着审计范围的扩大,部分单位拒绝审计或审计调查,拒绝提供有关资料,或者提供虚假的资料,转移、隐匿所持有的违反国家规定取得的资产等,致使审计质量难以保证。为了确保审计机关正常履行职责,确保审计工作顺利开展,有必要进一步明确审计双方的法律责任,保证审计监督的实施。一方面,按照《重庆市执法责任制条例》的规定和审计机关、审计业务的特点,在草案中进一步明确执法责任和过错责任追究制度,促进审计机关依法审计,在履行监督职能的同时,必须维护相对人的合法权益。另一方面,明确被审计单位和有关单位应当履行的义务,提供真实、完整的财务会计资料,包括相关的计算机数据和系统文件,配合审计机关的工作。同时,明确审计双方违反本条例的法律责任。具体内容体现在草案第二十七条和第四十二条。
    条例草案和以上说明,请一并审议。