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关于《重庆市招标投标条例(草案)》的说明

时间:2011-12-09 12:04:45来源:

关于《重庆市招标投标条例(草案)》的说明
——2008年5月20日在市三届人大常委会第三次会议上
市发展改革委员会主任   杨庆育

 

主任、各位副主任、秘书长、各位委员:
    我受市人民政府委托,现就《重庆市招标投标条例(草案)》(以下简称条例)作如下说明: 
    一、制定《重庆市招标投标条例》的必要性
    《招标投标法》颁布实施八年来,在规范招投标活动,促进招投标市场健康有序发展等方面发挥了重要作用。随着实践的不断发展,新情况、新问题层出不穷。针对以上情况和问题,国家发改委、国务院有关部门和市政府办公厅制定颁布了一系列配套制度,在一定程度上弥补了《招标投标法》的操作性问题,亦在一定程度上推进了党风廉政建设。但是,在招投标领域仍然存在三大突出问题:一是招投标主体行为不规范,突出表现为规避招标、虚假招标、串通招标、恶意竞争、评标不公正;二是招投标程序不统一,如资格审查和评标程序,各部门之间的规定差异很大;三是行政管理体制不顺,越位、错位和缺位并存,影响到招投标活动行政监管的权威性和法制统一性。为进一步推进党风廉政建设和从源头上防治腐败,市委在《关于建立健全教育、制度、监督并重的惩治腐败体系实施纲要〈任务分工〉的通知》和《关于贯彻实施〈建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要〉的具体意见》中将制定《重庆市招标投标条例》作为反腐倡廉的重要制度措施,要求近期完成。市人大三届一次会议上人大代表也向大会提交建议案,要求尽快出台本市招投标条例。为此,市人大常委会2007年将条例列为地方性法规预备项目,2008年列为审议项目。
    二、条例的起草过程
    条例以提高效益,遏制腐败为方针,按照《招标投标法》的规定,建立和统一我市招投标制度,逐步完善招投标活动的监督制约机制。规范招投标行为,保护招投标当事人的合法权益。
    为此,市发改委在多次征求市级有关部门、区县(自治县)人民政府和招标人、招标代理机构、投标人意见基础上,借鉴四川、陕西、湖南、浙江等省经验,起草了条例(行政版),同时市政府法制办委托市委党校起草了条例(专家版)。市政府法制办将上述两个文本比对综合后按立法程序会同相关部门召开了立法论证会、专家论证会,广泛听取各方意见。在此基础上经反复修改,形成了这次提请审议的条例(草案)。该条例(草案)已经2008年4月28日市政府第7次常务会议审议通过。
    三、需要说明的问题
    (一)关于管理体制
    《招标投标法》规定,“有关行政监督部门依法对招标投标活动实施监督,依法查处招标投标活动中的违法行为。对招标投标活动的行政监督及有关部门的具体职权划分,由国务院规定。” 2000年5月3日国务院办公厅印发《国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知》(国办发〔2000〕34号),确定国务院招标投标监管体制的原则是:发展改革部门指导和协调招标投标工作;有关项目审批部门在审批必须招标项目可行性研究报告时,核准项目的招标方式以及国家投资项目的招标范围;对于招投标过程的违法行为,按现行职责分工,分别由有关行政主管部门负责并受理投标人和其他利害关系人的投诉。市发改委“三定方案”规定,“重庆市招投标管理办公室”设在市发改委内。该机构既有指导和协调全市招投标工作职责,也有会同有关行政主管部门拟定招投标综合性政策、对招标项目的具体范围、规模标准以及确定不适宜招标的项目职责,还有指定发布招标公告的报刊或其他媒介的职责。根据上述规定,发展改革部门对招投标工作具有指导协调职责,其他有关行政管理部门根据各自职责对具体招投标活动实施监督管理。条例第四条规定,“发展改革部门负责招标投标工作的指导和协调;建设、财政、水利、交通、国土房管等有关行政管理部门按照各自职责负责招标投标活动监督管理工作。” 
    (二)关于必须招标范围
    《招标投标法》第三条对必须招标范围作了规定,主要限于工程建设项目。除此之外,法律或者国务院有规定必须进行招标的,属于必须招标范围。《招标投标法》施行后,必须招标范围呈扩大趋势。2004年国务院办公厅《关于进一步规范招标投标活动的若干意见》第六条规定,“大力推行和规范政府采购、科研课题、特许经营权、土地使用权出让、药品采购、物业管理等领域的招标投标活动。”因此,条例第六条第二款规定,“除法律、行政法规另有规定外,县级以上政府及其工作部门选择下列项目的投资人、经营人或者承办人的,必须依法招标确定:(一)土地、矿产等自然资源开发利用项目;(二)供水、供电、供气、公共交通、污水或固体废物处理等特许经营项目;(三)国有资金投资或者融资项目;(四)政府组织或者资助的重大科研项目;(五)使用国际组织或外国政府贷款、援助资金的项目;(六)医疗器械(不含医用耗材)采购项目。”除此之外,必须招标项目的具体范围和规模标准以及项目增减需要统一确定。由于发展改革部门负责招标投标活动综合指导协调工作,因此,条例第六条第三款、第六款分别规定,“必须招标项目的具体范围和规模标准,由市发展改革部门会同市监察部门及有关行政管理部门确定,报市人民政府批准后实施,”“必须招标项目需要增加或减少的,由市发展改革部门会同市监察部门及有关行政管理部门提出,报市人民政府批准后实施。”
    (三)关于必须招标与自愿招标程序的区别
    自愿招标和必须招标追求的目标不同。自愿招标的招标人更多的追求实体的“优质低价”,而必须招标的招标人除追求“优质低价”外,还追求招标程序的“公平公正”,因此,自愿招标与必须招标在程序上应当有所区别。对必须招标项目,需要强化程序监督措施;对自愿招标项目,则弱化程序监督手段。如条例第十一条规定,“必须招标项目,招标人应当在报送建设项目可行性研究报告、核准报告或货物采购、服务采购报告时,一并将项目的招标方案报项目审批部门批准。”自愿招标项目,招标人拟定的项目招标方案不必报批。再如条例第三十八条规定,“必须招标项目,招标人或招标代理机构应当在确定中标人之日起15日内向有关行政监督部门提交招标投标情况的书面报告。”自愿招标项目,招标人或招标代理机构则不必向有关行政监督部门提交书面报告。但是,除草案明示只有必须招标项目遵守的程序外,其他需要共同遵守的实体或程序内容,有关招投标主体均应遵照执行。
    (四)关于事前监督与事后监督措施
    招标投标活动的行政监督包括事前和事后监督。事前监督包括必须招标项目的招标方案审批、邀请招标审批、招投标现场监督等措施,如条例第八条第三款规定,“必须招标项目,有下列情形之一的,经项目审批部门批准可以采用邀请招标。”事后监督包括国有资金投资项目的国有资金投资项目的资格预审文件、招标文件备案、提交招投标情况书面报告、负责投诉事项等措施。如条例第十三条第七款规定,“国有资金投资项目的资格预审文件应当按规定报有关行政管理部门备案,”第十四条第二款“国有资金投资项目的招标文件应当按规定报有关行政管理部门备案。”事前监督有利于预防和控制违法行为,但可能增加招标人或投标人负担,影响招投标效率。事后监督有利于纠正违法行为,但事后救济有时会很困难或造成损失。鉴于事前监督和事后监督各有利弊,草案把两种监督形式有机结合,使监督措施更趋理性。
    (五)关于评标专家与专家库
    《招标投标法》规定,评标委员会成员除招标人的代表外,技术、经济等方面的专家不得少于成员总数的三分之二。且要求专家应当从事相关领域工作满八年,具有高级职称或者具有同等专业水平,由招标人从国务院有关部门或者省区市政府有关部门提供的专家名册中确定。但《招标投标法》对专家选任程序、专家权利义务、专家培训考核等缺乏操作性规定,也未涉及专家库的建立问题。条例除设专章规定“评标专家与专家库”外,还具体规定了评标专家选任条件、遴选方式、评标专家权利义务、专家库组建原则、要求,并规定了对专家的考核和监督程序。
    条例将专家库分为综合性专家库和专业性专家库,第二十八条规定,“建立跨行业、跨地区综合性评标专家库。组建方案由市发展改革部门会同市监察部门及有关部门制定,报市政府批准后实施。招标代理机构可以根据有关法律、行政法规规定建立评标专家库。”两种专家库可以优势互补、体现公平、避免重复。
    (六)关于条例与《政府采购法》的衔接
    政府采购包括货物、工程和服务采购。《政府采购法》第四条规定,“政府采购工程进行招投标的,适用招投标法。”至于政府采购货物和服务是否必须采用招标方式,未作规定。
    鉴于政府采购货物和服务属于使用国有资金范畴,应尽可能地采用招投标方式进行,以做到采购程序公开公平。因此,在本市范围内,凡符合草案规定条件,属于必须招标范围的政府采购,不论是工程、货物还是服务采购,都应当采用招标方式。同时,政府采购有一定特殊性,有时需要根据具体情况调整招标范围和规模标准。基于此,条例第六条第四款规定,“政府采购货物或服务必须招标的,按照政府采购的有关规定执行。”
    以上说明连同条例,请一并审议。