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重庆市人大预算审查监督工作情况

时间:2013-06-13 11:07:13来源:
 

 

重庆市人大预算审查监督工作情况

调 研 报 告

市人大财经委、常委会预算工委课题组

 

为进一步加强预算监督工作,按照市人大常委会工作安排,市人大财经委、常委会预算工委开展了市人大预算审查监督工作情况调研。为做好调研工作,市人大常委会副主任胡健康召集财经委、预算工委进行研究部署,提出了明确要求。财经委、预算工委通过委托各区县人大调研、赴部分区县实地调研、召开市级有关部门调研座谈会、学习借鉴外省区市人大预算监督工作经验等方式,认真开展调研工作。在深入论证、反复修改的基础上,形成此调研报告。

一、基本经验

加强预算监督,是宪法和法律赋予人大及其常委会的重要职权,是坚持和完善人民代表大会制度的重要体现,是推进中国特色民主政治建设的重要内容。直辖以来,特别是本届以来,市人大及其常委会高度重视,积极推进,预算监督工作取得了新的进展。

(一)加强法规制度建设,为预算监督提供法制保障

市人大及其常委会高度重视预算监督法制建设。2004年,市二届人大常委会审议通过了《重庆市市级预算监督条例》。条例学习借鉴了外省区市的立法成果,将重庆预算监督成功实践经验法制化,将预算法有关规定进行补充和细化,为规范和加强预算监督工作提供了有力的法制保障。2008年,市三届人大常委会制定《重庆市实施<中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法>办法》时,将预算监督的重点、方式、程序和财政信息公开等重要内容纳入办法。同年,市三届人大常委会通过了《重庆市审计监督条例》,规定了审计部门开展预算审计监督的内容、程序、方式等。这些地方性法规的制定,较好地保障和促进了预算监督工作。

(二)建立健全工作机制,推动预算监督上台阶

在市人大及其常委会领导下,财经委、预算工委探索建立健全相关工作机制,努力推动预算监督工作上台阶。

建立提前介入机制,增强预算监督的主动性。一是认真学习中央、全市经济工作会议等重要会议精神,把握好方针政策,明确财政工作的重点,增强预算监督的预见性。二是积极参加全市财政工作会议和市级部门预算编制工作会等财政专题会议,主动听取财政部门对预决算编制的情况汇报,了解全市下一年度预算编制的指导思想、总体要求、基本原则、具体依据、基本标准以及基础数据,增强预算监督的针对性。三是加强调研。针对预算编制、预算执行和决算工作中的重点难点问题,确定调研重点,深入部分市级重点部门和区县调研,邀请财政、审计等部门参加,共同了解部门和区县对预决算编制的意见和建议,并就有关重要问题,与财政部门现场交换意见,增强预决算编制的科学性。

探索建立预决算报告明细机制,逐步推动解决“看不懂”的问题。一是督促财政部门细化充实预算、决算报告内容。2009年,督促财政部门在预算草案说明中增加农业、教育、科技、抚恤和福利救济及社会保障补助支出预算表等内容;在决算报告中增加重点支出资金到位情况和超收收入安排等方面内容;报告尽量避免使用专业术语,实在避免不了的,作出通俗的解释。二是督促财政部门改进决算报告体例。2012年,督促财政部门按照监督法第十五条规定,决算草案按照本级人民代表大会批准的预算所列科目编制,按预算数、调整数或者变更数以及实际执行数分别列出,并作出说明。同时,要求财政部门除提供文字报告之外,还要附相应的表格,将收支项目尽量列细。对项目设置和统计口径作出注明或附说明,让常委会组成人员比较容易读懂报告。三是认真编撰预决算审查参阅材料,介绍相关财政政策、措施实施的具体情况,扩大代表和常委会组成人员的知情度,提高预算审查质量。

建立健全与审计部门联动机制,形成预算监督合力。一是关口前移。在审计部门编制审计项目计划的阶段,根据市人大及其常委会监督重点和人民群众关注的社会热点难点问题,结合财经委、预算工委监督工作计划,建议审计部门增加相关审计项目。2011年,督促审计部门将预算公开的部门的预算执行情况整捆打包,纳入审计项目进行跟踪审计,并纳入向市人大常委会所作的审计工作报告的重要内容。二是运用好审计结果。在开展决算审查调研前,要求审计部门提供部门审计结果相关材料,针对审计出来的突出问题确定调研重点,增强决算审查的针对性和专业性。三是对审计查出的问题,选择部分重点地区、重点行业和重点资金进行整改督办,支持和促进审计部门依法开展审计监督,发挥人大监督和审计监督的综合作用。

(三)提高预决算初审质量,为市人大及其常委会审查批准预决算打好基础

财经委、预算工委按照市人大及其常委会的要求,认真履行法定职责,把做好预决算初审工作作为提高服务质量的重要环节。

试点部门预决算预审工作。在开展市级预决算初审之前,选择一些市级重点部门预算进行预审,着重了解部门预算编制的科学性、完整性,预算执行的均衡性和严肃性,部门决算数据的真实性、准确性、完整性,基本支出中的定额标准,重点分析项目支出额和重要项目安排情况。通过“解剖麻雀”,梳理出部门预决算中带共性和个性的问题,为做好市级预决算初审工作提供参考。

突出审查重点。一是坚持合法性审查。着重审查预算编制是否符合相关法律法规的要求,重点关注预算收入是否把一切该纳入预算的收入都纳入预算,预算支出是否体现量入为出、收支平衡的原则。着重审查决算是否执行人代会批准的预算和人大常委会批准的预算调整后的方案,决算是否真实完整,收支是否合法。二是坚持政策性审查。着重审查预算对三农投入、科技投入、教育投入、社会保障投入等重点领域资金安排是否充分体现了中央和市委的方针政策,对人民群众关心的热点问题的资金安排是否得当。三是坚持完整性审查。着重审查应当纳入预算的财政资金是否全部纳入预算,比如督促市政府及其财政部门适时汇报超收收入安排情况,促进超收收入安排使用的规范性,提高预决算的完整性。四是坚持可行性审查。在把握全市经济社会发展总体情况的基础上,着重审查预算收入是否与经济增长相适应,支出结构是否合理,落实措施是否可行。

提高审查意见质量。财经委、预算工委把提高审查意见质量作为初审最重要的工作。一是坚持不回避原则。比如,2011年的决算报告审查意见中明确提出:“财政收入结构不很合理,有7个区县的税收收入占地方财政收入比重低于20%”等意见,既给政府部门一定压力,也给政府部门正视问题、改进工作的动力。二是坚持逐步推进原则。比如,2011年审查报告中提出:“完善预算编制制度,细化预算编制内容,提高预算完整性。”2012年审查报告中提出:“完整反映中央补助收入特别是一般性转移支付收入,将中央提前告知的转移性收入完整纳入年初预算。上年结余结转资金要全部纳入当年预算。重点支出要逐步细化到项级科目。”逐步推进预算编制的科学性、完整性和细化性。三是坚持可操作性原则。比如,2012年审查报告中提出:“要设定公开时间表,细化公开内容,在两年内全部实现部门预决算、“三公”经费公开。”这样明确细致的要求,加大了推进财政信息公开的力度。

(四)探索重点财政资金的监督,促进政府及其相关部门科学理财

本届以来,市人大常委会十分重视重点财政资金的监督,财经委、预算工委加强调研,取得了新的成效。

一是常委会专门安排听取和审议市政府关于我市重大公共投资项目建设情况的专项工作报告,提出了“建立民生工程投入的长效机制、项目竣工后的营运和管理机制”等建议,市政府及其有关部门进行了认真整改。二是在财经委、预算工委开展地方政府性债务防控情况专题调研的基础上,常委会通过决议、审议意见函、审查报告等形式,督促市政府及其财政部门及时建立了风险预警机制,切实加强地方政府性债务管控。三是财经委、预算工委先后开展了财政转移支付、政府采购、行政事业性收费、义务教育、农业、扶贫、社会保障、土地出让金等财政资金使用情况调研,促进重点财政资金的规范运行。

(五)逐步推进部门预算公开,增强财政运行透明度

 根据全国人大和国务院要求,市人大常委会努力将推进部门预算公开作为强化预算监督的突破口。坚持依法、稳妥和有序的原则,从2011年开始,推动市政府在市人代会上公开48个部门预算。2012年,在市人代会上公开51个部门预算。公开的内容主要包括:部门预算情况说明,收支预算总表(反映部门全口径收入和支出安排情况),财政拨款支出预算表(反映部门年度预算中财政拨款支出总体情况,以及基本支出和项目支出情况),以及项目明细表。通过部门预算公开,扩大了代表的知情权,提高了代表审议质量,提升了市人大审查批准预算水平。同时,按照国务院的要求,积极督促政府及其财政部门通盘考虑财政信息公开工作,逐年加大公开力度,拟在2013年的市人代会上,增加部门预算数量,并选择适当数量的部门公开“三公”经费,力争在两年内全部公开部门预决算和“三公”经费,推动建立公开透明的公共财政体系。

(六)推动财政体制改革,促进公共财政体系的构建

本届以来,市人大及其常委会既监督又支持,积极支持市政府深化财政改革,大力促进公共财政体系的构建。

促进构建民生财政保障体系。市三届人大各次会议通过审查批准预算,督促市政府按照十七大报告精神建立“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、生态安全等”的民生财政保障体系。从2008年—2012年,全市财政民生支出从366亿元提高到1418亿元,四年累计投入达到3534亿元,全市一般预算收入50%以上用于民生的财政投入机制得到稳固。

促进部门预算改革的深化。2001开始推行部门预算改革以来,财经委、预算工委始终将推进部门预算改革作为监督重点,推动政府逐步将各项中央补助和对区县的补助纳入指标系统管理,不断完善预算指标系统,并将年度结转、部门结余与部门预算编制相结合,提升预算编制完整性、科学性和预算年初到位率,提高预算管理精细化水平。

二、主要问题

   从发展的角度看,本届以来,市人大预算监督工作有了一定的进展,但也不可否认还存在不少问题,与市委关于进一步加强和改善人大监督工作的要求相距甚远。其中,最根本的问题是,预算监督仍然停留在程序性监督的层面,实质性监督还没有破题。具体来讲,主要存在预决算审查专业性不足、预算执行监督远未到位等突出问题。其原因主要有以下几个方面。

(一)认识层面的原因

对事物的作用,一个是主观因素,一个是客观因素。主观因素对事物具有能动作用,客观因素对事物具有决定作用。因此,认识正确与否,对事物能否发展具有重要作用。预算监督工作难以深入推进,与监督者认识不到位密切相关。认识不到位,从表现形式看,主要有两种:一是不敢监督,二是不想监督。不敢监督者认为,预算权力不仅是政府的核心权力,也是党委的核心权力。监督预算,表面是监督政府,实际上涉及到党委,因而不敢理直气壮地监督。不想监督者认为,由于体制、法制等方面存在的问题,人大的监督是“说了也白说”,多一事不如少一事。这些不正确的认识,不仅束缚了人大监督的手脚,客观上也助长了政府有关部门不能够正确对待人大监督,不愿意接受人大监督的行为。这些现象说明,必须进一步提高认识,把思想统一到党的十七大提出的“坚持党的领导、人民当家作主与依法治国有机统一”的重要精神上来,在预算监督领域进一步解放思想,加强理论创新,夯实深化预算监督的思想基础。

(二)法律法规层面的原因

预算法与相关法律不协调。比如,预算法明确规定:“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字”,但是我国的教育法、法、科技进步法等其他法律法规对教育、农业、科技等投入在财政支出中所占比重都有明确的规定。按照上述的法律法规计算,每年增加用于农业、教育、科学等方面的支出,有的已超过当年地方财政新增加的财力。在地方当年新增财政有限的情况下,财政部门往往处于两难的境地。 又比如,到目前还没有出台一部规范和调整中央和地方五级政府之间收入分配关系的法律,财政资源的分配还是由行政权力的大小而决定的,这必然受人为因素影响,也使人大对一些重要的财政收入和支出很难实施监督。

预算法律法规本身存在的问题。一是重大问题的法条缺位。比如,预算法、监督法等法律没有设置人大批准预算的修正制度,致使人大批准预算只能是政府提出什么就批准什么,不能对预算存在的重大问题提出修正案,人大审查和批准预算纯粹成为一个单纯的程序。又比如,预算执行监督缺乏完整严密的制度框架,包括预算批复和拨付制度,预算调整的范围、幅度和程序,重大项目投资和建设监管制度,超收收入管理使用制度,财政转移支付制度,都缺乏具体而明确的规定,致使预算执行监督成为空中楼阁,法律赋予地方人大的监督职权难以真正有效地落实。再比如,法律责任规定缺乏全方位的问责制度设计,一些如“部门申请、领导批条、追加预算”等问题因没有相应的法律责任规定而无法追究。列出的追责行为中,哪些属于责令纠正,哪些属于追究行政责任,哪些属于追究刑事责任,也没有明确划分。法律的缺位,一定程度造成了越是重要的内容越是无法监督的问题。

二是有规定但是很原则,缺乏可操作性。比如,对预算收入、预算支出编制的内容,预算法除了规定几个大类外,规定了“其他收入”、其他支出。这两个“其他”没有明确具体的内容界定,《重庆市市级预算监督条例》也没有作出进一步的规定。这就在一定程度上导致了预算编制的不科学、不完整、不准确。又比如,《重庆市市级预算监督条例》规定:“预算草案,应包括以下内容科目列到类、重要的列到款的预算收支总表”,哪些属于“重要的”,就很含糊,结果是许多“重要的”支出并没有“列到款”,预决算报告还是一本“糊涂账”。这些原则性规定,加大了人大有效开展预算监督的难度,难以充分体现人大监督是法治基础上的监督,难以充分体现人大监督是国家体制层面的监督。

(三)工作层面的原因

法律实施不够严格。严格依法办事是做好预算监督的关键,但在实践中,受多种因素的影响,预算监督有法难依、执法难严、违法难究的现象还比较普遍。比如,《重庆市市级预算监督条例》规定:“坚持先有预算、后有支出”,“经本级人民代表大会批准的预算,非经法定程序,不得改变。”实际上,由于预算编制不完整、预算留有余地过大、超收收入过多,造成决算数大幅度高于预算数,预算准确率不到80%,降低了预算执行的严肃性。同时,预算约束软化、随意变更预算的情况比较普遍,部门随意开口子、随意追加支出的现象普遍存在。又比如,《重庆市市级预算监督条例》规定:单项建设项目追加预算支出在三千万元以上的、新增重大建设项目的属于预算变更,市人民政府应当编制预算变更草案,提请市人大常委会审查和批准。实际上,这两种情况,政府往往是先斩后奏斩而不奏。但是,对这些违法行为,人大从来没有说“不”,更没有依法追究相关部门和人员的法律责任。从这个意义上讲,在政府违法的同时,人大也存在违法。这是预算监督始终难以深度推进的重要原因。

刚性监督手段缺乏运用。在预算监督实践中,地方人大对预算审查监督的方法和手段都比较单一和有限。目前,我市基本上只采用听取和审议预决算报告这一种方式,而且一般一年仅限于一次。由于政府提交的正式报告距人代会或常委会的开会时间比较近,代表和常委会组成人员通常不能事先审阅和消化报告的内容,更无法就相关内容进行调查核实,因而审查针对性不强,往往缺乏力度和深度。法律赋予人大法定的刚性监督手段很少被选择和使用,代表或常委会组成人员即使对预算有不少疑问和问题,也很少提出询问和质询的要求,特定问题调查乃至罢免相关责任人和撤销预算方面不适当的决定几乎闻所未闻。刚性监督手段的缺位,使政府及部门难以严肃认真地对待人大监督,预算监督基本流于形式。

监督内容缺乏实质性。目前,人大对于政府钱从哪里来、花多少钱、花到什么地方,从宏观层面盯得紧一些,对细节关注不够,特别是对财政资金如何使用、是否公平、效益如何还缺少有效的监督。以承担人大预算审查监督具体业务工作的财经委、预算工委为例,在预算编制环节,财经委、预算工委虽有一定的介入,但总体上处于点到为止的状态;在预算执行环节,由于预算信息渠道不畅、工作人员专业力量不足、部门人大意识不强等诸多原因,当前根本无法实现对财政资金运行全过程的动态监督。预算实质性监督很难到位,预算约束力就不强,预算违法行为自然屡禁难止,批复预算不及时、超预算列支、随意调整变更科目、挤占专项资金和补助资金等突出问题积重难返。

工作机制缺乏系统性。尽管已经建立了一些工作机制,但还有一些重要的机制没有建立。比如,缺乏财政信息对称机制。人大要实施监督,有关预算的基础和背景资料是必不可少的依据。目前,政府提供给人大的报告仍然粗简,“看不懂”的问题仍然非常突出。预算数据十分粗疏,有时还是快报数,缺少部门的预算数据;决算数据的统计口径往往与预算数据的口径不一样,常委会组成人员很难算清收入和支出的准确数据,甚至连财政部门也难以解释清楚。财经委、预算工委获取信息的渠道狭窄,一般限于预算执行情况表、财政信息通报、税收快报和一些审计信息通报。由于财政信息不对称,人大就无法知道预算资金具体分给了谁、分到哪些具体项目上,很难对预算的合法性和合理性进行准确地判断。另外,还缺乏与审计部门深度契合机制、公众参与机制、科学论证机制、重大项目单独表决机制,等等。科学工作机制的缺失,难以对预算法律法规缺位进行有效地弥合,削弱了人大对预算监督的实效。

(四)自身建设层面的原因

监督主体难以发挥整体效能。从各级人大代表组成来看,他们来自社会各阶层和各行各业,其中不乏精通财政的专业人员,但就总体而言,并不了解预算的特点,内容结构以及专业名词的涵义,项目之间的关系,审查难以深入。专职人大常委会组成人员多数是从党委、政府部门转岗到人大,其中不少同志面临着重新学习和熟悉工作的问题,当他们对预算监督的程序和方式比较熟悉后,又快到换届或退休的时节。新一届人大常委会,此类情况再次重现,周而复始,预算监督工作缺乏连续性。兼职人大常委会组成人员基本上无暇顾及预算监督工作。因此,预算监督的主体,对于法律性、政策性、专业性很强的预算监督而言,并不具备客观上的优势。

财经委、预算工委自身建设急需加强。一是预算工委级别偏低。目前,我市预算工委为副厅级机构,级别较低,不利于开展日常监督工作。全国已设立预算工委的25个省区市中,除北京、重庆外均为正厅级机构。二是人员配备不足。目前,财经委下设一个办公室,编制3人,预算工委下设一个办公室,编制4人,这在全国各省区市中是最少的,如,四川财经委设置办公室,编制8人,预算工委设置预算审查处,编制3人,预算监督处,编制4人;云南财经委设置办公室,编制4人,法规调研处,编制4人,预算工委设置综合处,编制4人,预算审查监督处,编制4人;贵州财经委设置办公室,编制5人,预算工委设置预算处,编制4人,今年下半年增设经济综合处,编制未定。三是人员的知识结构还不够专业和全面,难以满足预算监督工作的需要。

区县人大财经工委建设不够合理。一是财经工委人员普遍偏少,一般只有两人,除财经工委主任外,另一个一般是临近退休的老同志,根本难以有效开展财经工作。二是目前河南等省区市在县级人大设置了预算工委,我市的区县人大纷纷要求设置预算工委或者预算科。

三、对策思考               

古人曰:财者,为国之命而万事之本,国之所以存亡,事之所以成败,常必由之,说明了财政对于国家的极端重要性。在新的形势下,进一步加强预算监督工作,要遵循四个原则:一是坚持正确的政治方向,实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一;二是坚持依法监督,实现监督和支持的有机统一;三是注重实效,实现监督程序和实体的有机统一;四是既要积极探索、勇于实践,又要循序渐进、逐步提高,实现现实和可能的有机统一。

(一)从坚持中国特色社会主义民主政治建设的高度,充分认识加强预算监督的重要性

党的十七大提出:发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标,重点加强对人财物管理使用的监督。这就要求我们从坚持中国特色社会主义民主政治建设的高度,充分认识加强预算监督的重要性。加强预算监督,最根本的是要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。加强预算监督,核心是坚持党的领导。加强预算监督是我们党科学执政、民主执政、依法执政的重要体现。人大要在党委的领导下,充分履行监督职权,把预算监督引向深入,巩固党的执政基础。加强预算监督,目的是实现人民当家作主。我国的一切权力属于人民,加强预算监督是实现人民当家作主的重要保障。人大要忠实地履行人民赋予的权力,代表人民管好钱袋子。加强预算监督,途径是坚持依法治国。要认真实施预算监督相关法律法规,严格执行“经本级人民代表大会批准的预算,非经法定程序,不得改变”、“转移支付、年度负债、重大项目的资金调整等重大问题,必须及时报市人大常委会备案”等规定,建立严格的问责制度,坚持有错必纠、有违必罚,把预算监督建立在坚实的法治基础之上。

(二)及时修订相关地方性法规,为预算监督提供坚强的法制保障

待全国人大完成预算法修订后,市人大常委会应及时修订《重庆市市级预算监督条例》,将上位法的新规定予以创新细化,将外省区市好的法条予以借鉴吸纳,将这些年来我市的实践经验予以提炼规制,将实践中遇到的缺失法条予以补充完善,使条例更加顺应时代潮流、更加符合重庆实际、更加有效地推动预算监督工作。一是增设有关重要制度。比如借鉴广东立法经验,设置人大及其常委会、人大代表对预算的修正权,对预算草案中的某些具体支出项目、经费安排提出修正动议。二是完善相关重要程序。比如完善部门预决算审查程序,财经委、预算工委初审程序,人大及其常委会审查批准预决算程序,转移支付、超收收入、地方政府性债务、重大建设项目的监督程序,部门预决算、“三公”经费公开程序等,增强预算监督的可操作性和实效性。三是细化有关原则性规定。尽可能地细化条例中的“其他收入”、其他支出、“应纳入预算的收入全部纳入预算”、“重要的列到款”等原则性规定,促进解决长期存在的预算编制不科学、不完整、不准确、“看不懂”等问题。四是将《重庆市市级预算监督条例》修改为《重庆市预算监督条例》,对区县人大预算监督工作进行规制,从法制上保障和促进区县的预算监督工作。

(三)实行重点突破,逐步从程序性监督向实质性监督转变

预算监督涉及面广,既敏感又复杂,必须立足实际,从简到繁,先易后难,由表及里,既要对预算实施全过程监督,又要突出重点,逐步从程序性监督向实质性监督转变。一是以深化审查部门预算为突破口,完善部门预算审查制度,做实初审工作,提升预算审查质量。二是以深化资金使用绩效为突破口,建立以绩效为导向的预算执行监督制度,加强重大项目和重点资金监督,督促政府转变公共财政资源的配置方式,逐步推动预算管理从“重分配”到重管理的转变、从重项目重效益的转变、从力争资金用好资金的转变,切实增强预算监督实效。三是以深化部门预决算、“三公”经费公开为突破口,不断推进预决算信息公开范围,细化公开内容,重要的要公开到“项”级科目。在此基础上,还可以探索将重要的公开到“目”级科目,具体到具体责任人、具体项目到底花了多少钱。不仅公开决算结果,也要公开预算的依据、内容及其编制、审批、执行(含调整)、决算等过程。不仅向人大代表、常委会组成人员公开,更要向社会公开;不仅在政府部门网站上公开,更要在主流新闻媒体上公开。通过全方位、多层次的公开,推动财政信息公开的科学性、规范性、彻底性,真正体现公共财政的要义。

(四)完善工作机制,努力实现预算监督工作制度化

 一是不断完善为市人大及其常委会依法履职的服务机制。财经委、预算工委要牢固树立服务意识,努力拓展服务领域,改进服务方式,丰富服务内容,提高服务水平,为市人大及其常委会审查和批准预决算服务。二是与广大市人大代表建立密切的联系沟通机制,及时向代表通报政府落实人大预决算决议情况、预算执行情况等。帮助代表及时了解情况,思考重点问题,反映群众意见,将代表的预算监督权利融入日常工作之中。三是与政府财政、审计等有关部门建立密切而稳定的协调沟通工作机制。除了提供相关信息、会议沟通之外,还要创造条件搭建信息网络平台,可参照广东、四川、陕西人大的做法,督促政府加快财政信息系统建设,建立和完善人大、政府之间有效的预算信息共享制度。修改和调整国库集中支付系统、政府各部门国库集中支付系统及各代理银行国库集中支付系统,争取尽早实现财政部门以至政府各部门与人大的信息联网,建立预决算电子信息交换系统,畅通人大获悉信息渠道。四是建立社会公众参与预算监督的工作机制,建立专家库,邀请公民、专家介入预算审查工作,提高预算监督的民主性、科学性。

(五)加强自身建设,解决组织保障的问题

加强市人大财经委、常委会预算工委的自身建设。一是将预算工委提升为正厅级。二是优化财经委、预算工委运行机制。参照外省区市的普遍做法,预算工委主任兼任财经委副主任委员,预算工委在常委会领导下,在财经委指导下,把工作重点放到财政预决算监督上,相对独立地开展工作。三是增加财经委办公室人员编制,预算工委增设处室和人员编制。同时采取多种方式,优化预算工委人员配置,加强业务培训,提高专业化水平。

加强区县人大财经工委建设。建议在下一次市委人大工作会议召开时明确:一是增加人员编制,人口少的区县配备3名以上人员,人口多的区县配备4名以上人员。二是设置预算工委或者预算科。

 

 

重庆市人大教育科学文化卫生委员会

关于我市RD经费投入情况的调研报告

市人大教科文卫委课题组

 

R&D活动(研究与试验发展活动)是科技创新活动的核心,国内外都把R&D经费投入作为衡量一个国家和地区科技竞争力和综合实力的核心指标。胡锦涛总书记在76日召开的全国科技创新大会上明确提出“实现2020年全社会研发经费占国内生产总值2.5%以上的目标”。市第四次党代会对今后五年的总体要求和奋斗目标中明确提出“推动科技进步,加快建设长江上游科技创新中心”。我市R&D经费投入“十五”、“十一五”均未实现规划目标,也低于全国平均水平,“十二五”期指导性目标设计绝对值仅为1.5%,与全国总体水平存有较大差距。政府对R&D配置的力度,事关推进我市新型工业化和农业现代化进程,事关实现经济发展方式转型,事关创新型城市建设。为此,今年68月,教科文卫委组织开展了关于我市R&D经费投入情况的专题调研,现将调研情况报告如下:

一、RD经费投入基本概况

直辖以来,我市科技研发投入水平、研发成果质量都有较大提升,科技与经济融合度的提高,推动了长江上游经济中心建设。

(一)R&D投入规模。“十一五”期间我市政府和企业R&D投入逐年增加,支出规模实现较快增长。20062010年,全市R&D经费投入由36.9亿增长到100.3亿,占GDP比重由1.06%上升到1.27%,成为西部第三个R&D经费投入超100亿的省份。R&D经费支出年均增长28.4%,增速比全国平均增幅快4.9个百分点。

(二)R&D活动类型。20062010年全市R&D经费累计投入325.8亿。按R&D活动类型分,试验发展、应用研究、基础研究分别占81.1%12.5%5.3%2010年与2005年相比,试验发展和基础研究支出经费占比分别增加1.43.1个百分点,应用研究下降0.4个百分点。

(三)R&D部门分布。企业R&D活动投入从2006年的29.2亿增长到2010年的75.5亿,累计投入251.1亿,占五年总投入的77.1%;政府从2006年的6.7亿增长到2010年的20.8亿元,累计投入59.9亿,占18.4%2010年,企业R&D人员36555人,占全市R&D人员62.1%;科研机构R&D人员3633人,占比6.2%;高等院校R&D人员15904人,占27.0%。制造业R&D活动支出从2006年的26.2亿增长到2010年的66.5亿,连续五年支出比重保持在70%左右。

(四)R&D活动成果。“十一五”期间全市科技领域共获得国家科技进步奖特等奖1项、一等奖2项、二等奖46项,市级科技进步奖596项,市级自然科学奖89项,市级技术发明奖32项。2010年全市共有效发明专利3136项目,比2006年增长了403%;技术合同成交数额147.53亿,比2006年增长了160%2010年全市规模以上工业企业实现新产品产值2938.1亿,新产品产值率达到32.1%,比直辖之初提高18个百分点。“十一五”期间全市实施的23个重大科技项目,累计突破200余项关键核心技术,在风力发电、轨道交通等领域形成新的经济增长点。

二、RD经费投入存在的主要问题

虽然我市R&D投入保持了较快增长,也取得了较好的活动成果,但“十五”、“十一五”规划目标是R&D投入与GDP之比分别达到1.5%1.7%,实际比例分别为1.06%1.27%,分别仅完成规划目标的71%75%,不管是绝对值还是实现度均低于全国平均水平,更低于京津沪和东部发达地区甚至中西部研发活动活跃地区,投入规模和强度仍然处于较低水平。

(一)RD经费投入总量较低、投入强度不高

从投入总量看,我市R&D经费投入水平远落后于其它几个直辖市,也低于川、陕等省份。如2010年北京、上海和天津R&D经费投入分别为821.8亿、481.7亿和229.6亿,四川、陕西为264.3亿和217.5亿,投入总量均远超我市100.3亿水平。从投入强度看,2010年我市R&D经费投入占GDP比重为1.27%,虽略高于西部1.07%的平均水平,但低于全国1.76%的平均水平,更低于同期北京5.82%,上海2.81%和天津2.49%的水平。R&D人员人均经费支出看,2010年我市为27/人年,低于北京的42.4/人年、天津的39.1/人年和上海的35.7/人年(见表1

“十一五”期间重庆与京、津、沪、川、陕R&D 投入对比

指标

区域

2006

2007

2008

2009

2010

R&D 投入(亿元)

北京

433.0

505.4

550.3

668.6

821.8

上海

258.8

307.5

355.4

423.4

481.7

天津

95.2

114.7

155.7

178.5

229.6

重庆

36.9

47.0

60.2

79.5

100.3

四川

107.8

139.1

160.3

214.5

264.3

陕西

101.4

121.7

143.3

189.5

217.5

西部

357.5

441.4

540.8

724.9

874.3

全国

3003.1

3710.2

4616.0

5802.1

7062.6

R&D/GDP(%)

北京

5.33

5.13

4.95

5.50

5.82

上海

2.45

2.46

2.53

2.81

2.81

天津

2.13

2.18

2.32

2.37

2.49

重庆

1.06

1.14

1.18

1.22

1.27

四川

1.24

1.32

1.27

1.52

1.54

陕西

2.14

2.11

1.96

2.32

2.15

西部

0.89

0.90

0.89

1.08

1.07

全国

1.39

1.40

1.47

1.70

1.76

R&D人员人均经费支出(万元/人年)

北京

25.7

26.9

29.0

34.9

42.4

上海

32.3

34.1

37.4

31.9

35.7

天津

25.6

25.6

32.2

34.3

39.1

重庆

13.8

14.9

17.5

22.7

27.0

四川

15.7

17.6

18.5

25.0

31.5

陕西

17.0

18.7

22.1

27.9

29.7

西部

14.4

15.9

18.3

22.6

25.8

全国

20.0

21.4

23.5

25.3

27.7

(二)RD经费投入结构不尽合理

从资金来源结构看,政府资金投入占比偏低, 2010年我市来自于政府的投入只占20.8%,低于全国平均水平3.2个百分点,低于西部平均水平29.8个百分点,在西部12省区市中排倒数第2位。同期北京为57.4%,上海29.6%,天津19.2(见表2。由于政府经费投入不足,对全社会投入的引导效应不明显,导致现阶段我市R&D经费投入强度较弱。

2 2010年重庆与京、津、沪、川、陕R&D经费来源结构(亿元,%

地区

政府资金

企业资金

国外资金

其他资金

总量

比重

总量

比重

总量

比重

总量

比重

全国

1696.3

24.0

5063.1

71.7

92.1

1.3

211.0

3.0

西部

346.5

50.6

314.6

45.9

1.2

0.2

22.6

3.3

北京

472.1

57.4

270.4

32.9

30.1

3.7

49.3

6.0

天津

44.1

19.2

170.2

74.1

8.2

3.6

7.0

3.0

上海

142.8

29.6

318.3

66.1

6.8

1.4

13.8

2.9

重庆

20.8

20.8

75.5

75.3

0.3

0.3

3.6

3.6

四川

149.5

56.6

108.9

41.2

0.6

0.2

5.3

2.0

陕西

131.0

60.2

76.7

35.3

0.1

0.1

9.7

4.4

从资金使用结构看,一是应用研究支出占比偏低,2010年我市应用研究经费支出占比为13.1%低于同期北京的26.4%、天津的16.5%、上海的14.3%、四川的31.4%、陕西的17.6%,也低于西部23%的平均水平(见表3)。应用研究是基础研究与试验发展研究之间的桥梁,虽在短期内不能产生经济效益,但能为科研成果持续转化提供动力。二是R&D活动过度集中在少数行业和少数企业,2010年全市投向交通运输设备制造业、专用设备制造业、通用设备制造业的R&D经费占到当年总支出的44.1%;在7130户规模以上工业企业中,有R&D活动的企业只有453户,仅占6.4%。这种由少数行业和少数大型企业支撑的项目一旦完结,全市R&D经费支出将出现明显波动。三是技术引进与消化吸收比例严重失调,2010年我市用于技术引进经费支出为14.35亿元,而用于消化吸收经费为2.13亿元,引进吸收比为10.15,与发达国家13存在较大差距。由于消化吸收研究经费不足,企业技术引进陷入“引进、落后,再引进、再落后”的浪费怪圈。

3 2010年重庆与京、津、沪、川、陕R&D 经费支出结构

区域

基础研究

应用研究

试验发展

总量(亿元)

比重(%

总量(亿元)

比重(%

总量(亿元)

比重(%

全国

324.5

4.6

893.8

12.7

5844.3

82.8

西部

43.4

6.3

157.5

23.0

483.9

70.7

北京

95.6

11.6

216.9

26.4

509.3

62.0

天津

9.4

4.1

37.8

16.5

182.3

79.4

上海

31.0

6.4

69.0

14.3

381.7

79.2

重庆

6.5

6.5

13.2

13.1

80.6

80.4

四川

15.4

5.8

83.0

31.4

165.8

62.8

陕西

10.1

4.7

38.3

17.6

169.0

77.7

(三)投入机制不健全、投入政策落实不好

现行R&D经费投入政策主要体现在科技研发成果化之后,以减税、退税方式兑现,如高新技术企业实行15%所得税率、新产品增值税地方留成部分返还等。这些政策注重财政资金的安全性而缺乏对科研项目的扶持性,只有一些规模大、效益好、资金承受能力强的企业有争取的积极性,而绝大多数中小企业很难享受。企业反应较强烈的是,他们最需要政府在技术研发阶段给予支持性投入,这一阶段时间长、投入大,企业最难度过。特别是当前企业生产经营因全球经济低迷而陷入困境,为保当期运行被迫砍掉技术研发项目以及中长期产品开发项目,这与同期欧美跨国集团加大研发投入,开发储备充足的新产品为在经济复苏之时抢占先机形成鲜明反差。有关方面反映,目前政府引导性投入不足,企业技术研发阶段的主要支持政策是国家科技重大专项和研发投入加计抵扣,前项政策申请难度很大,并要求地方财政匹配10%的资金、企业匹配200%的资金,我市获得此项目的企业大都没得到地方财政10%的资金配套;后项政策不但享受门槛高,而且实际是企业先投政府再以报税扣除方式跟进,政府投入没有发挥风险扶持的作用。另外,新产品增值税地方留成部分返还,也因企业纳税地方区县财政困难基本没执行。

(四)科技成果评价体系与R&D活动主体成果结合不紧

企业作为我市R&D的主体活动者,却在获取科技成果奖项上体现不足。我市科技评价体系与产业发展存在偏离,不能有效激励企业开展R&D活动。以2011年科技奖为例,全市全年获奖成果共179项,其中自然科学奖16项,技术发明奖10项,科技进步奖153项。从完成单位看,179项奖项中有企业参与的78项,占43.6%;其中企业独立完成37项,仅占20.7%。分项目看,自然科学奖完成单位全是高等院校;技术发明奖有5项有企业参与,仅1项为企业独立完成;科技进步奖有73项有企业参与,其中有36项是由企业独立或企业与企业合作完成。从所属行业看,179项奖项中与我市电子信息、汽车摩托车、装备制造、综合化工、冶金材料等重点产业直接相关的49项,仅占27.4%,其中自然科学奖3项,技术发明奖4项,科技进步奖42项。说明我市科技成果评价体系不能很好引导科技成果的转化、激励企业R&D活动,容易导致R&D活动与产业发展分离。

三、对策建议

全球经济发展已进入比拼科技时代,不论是国家或城市科技领先将步步领先,反之则步步落后。重庆直辖已经10多年,经济发展进入到从量到质的转变阶段,提升R&D经费投入强度已刻不容缓。市委、市政府对发挥科技对工业转型和农业现代化的支撑作用提出了明确要求,各级领导必须牢固树立依靠科技创新推动经济发展的理念,用长远的眼光、务实的态度和科学的方法认真解决我市R&D经费投入中存在的问题,切实扭转我市长期R&D经费投入处于低水平的状况。

(一)确定科学的R&D经费投入目标

在加大科技投入上,政府要发挥引导作用,解决好科技与经济结合问题,把科技创新作为经济发展的内生动力。R&D经费与GDP的比值不仅是反映科技投入规模的指标,也是反映一个国家或地区经济发展方式的指标。世界主要创新型国家这一指标长期保持在2%以上,其中多数国家保持在2.5%以上。从“十一五”各省(区、市)的情况看,北京、上海、天津、江苏、广东等地不但R&D投入强度规划目标值高于全国平均2%的水平,实际完成值都超过目标值。我国国民经济社会发展第十二个五年规划纲要确定2015R&D投入强度2.2%;四川“十二五”规划确定R&D投入强度为2%、陕西为2.6%。我们认为,我市应不动摇地将R&D经费投入与GDP挂钩,按照建设长江上游科技创新中心的目标定位,以及充分发挥科技支撑工业转型和农业现代化的工作要求,调高我市“十二五”至2020R&D投入强度指标,总水平不能低于全国平均水平,同时在西部地区处于先进行列,因此“十二五”我市最低标准应保持在国家“十二五”规划提出的2.2%水平,为2020年达到2.5%奠定坚实基础。

(二)建立积极的财政R&D经费投入机制

R&D经费投入强度目标2.2%、我市“十二五”GDP规划目标15000亿测算,2015年全市R&D经费投入总量应达到330亿元,年均增长率应达到26.7%。根据发达国家经验,我市R&D投入正处在与经济发展相一致的快速增长期,这一时期政府R&D投入比例应在R&D总投入的50%左右,据此测算,2015年我市政府投入总量应在165亿元以上,政府投入年均增长应达到51.3%。据研究分析,我市R&D经费投入与工业增长之间有着长期的协整关系,如果R&D经费投入增加1%,全市工业增加值将增长0.71%,可见通过加大政府R&D经费投入带动工业提升质量和水平事半功倍。一是R&D经费投入刚性化,纳入政府预算单独设科目,按照2015年达到2.2%2020年达到2.5%确定财政每年的投入总量及增幅,并确保每年得到严格执行。二是38个区县制定分类投入指标,主城九区主要支持新型工业支柱产业的R&D活动,其他地区重点支持本地区的优势产业和特色农业的研发活动;三是建立R&D政府支持项目库,定向支持院校科研团队与地方产业联合攻关,形成“项目储备、联合攻关、成果应用”的良性循环;四是对我市具有取得国家重大科技专项的企业进行摸底排队,策划每年的主攻项目,支持企业成功取得国家科研经费支持,并确保地方财政配套资金足额到位。

(三)调整不尽合理的RD经费政府支出结构

政府的RD经费投入应覆盖国民经济的各个重要领域,兼顾国企与民企、大型与中小型企业;更多发挥引导性、扶持性作用,将激励政策前移,资助RD活动单位积极开展创新研发活动。要以企业为主导深化产学研结合,在产学研结合中坚持“产”为主导,运用市场倒逼机制,凡是产业目标明确的,由有条件的企业牵头组织实施,重点向以下方面覆盖:一是工业“6+1”支柱体系的战略性新产品成果中试基地、技术成果转化平台,重大关键共性技术和前沿技术攻关,自主知识产权专利技术的开发和保护等;二是农产品品种开发、食品加工技术开发、农业机械化技术研发和生物技术研究等;三是现代服务业,金融业、电子商务、高技术服务业、现代物流、软件开发、服务外包、动漫创意等领域的科研活动;四是支持拥有专利技术、自主品牌的中小企业或民营企业的研发活动。力争用4-5年时间实现R&D经费政府引导性投入全覆盖。另外,要提高应用研究支出比例,加大针对引进技术进行消化吸收的研发投入。

(四)健全完备的科技投融资体系

财政资金投入是引导性和补助性的,不能代替企业、金融机构、社会投入,要更多更好地发挥市场机制作用。一是引导金融机构综合运用买方信贷、卖方信贷、融资租赁等方式,加大对科技型中小企业的信贷支持。二是充分发挥资本市场支持科技型中小企业创新创业的重要作用,支持高新技术企业通过资本市场进行购并,积极推进高新技术企业到中小板和创业板市场上市。三是发挥风险投资杠杆作用,调动社会资本投资科技研发活动热情,激发全社会创新活力。

(五)强化对R&D经费投入绩效监督评估

增加R&D经费投入很重要,使用好投入资金、提高投入绩效更重要,应建立对R&D经费投入目标、进度、有效性等全程监管的评估体系。一是建立和完善政府R&D经费投入考核体系,将各级政府R&D经费投入纳入年度考核目标,作为人大监督的重要内容。二是加强对R&D经费使用管理,规定获取政府资助的项目,应单列资金账户,定期报告资金使用情况,一旦出现经费挪作他用等行为,取消今后享受政府资金支助资格,确保科研经费真正落到科研项目上。三是将国有企业R&D投入占销售收入比重作为考核硬性指标,当年没有完成的必须在次年补齐,充分发挥企业在研发中的主体作用。四是完善产业技术奖励政策和科技成果奖励机制,引导和支持企业和科研院所加大对我市战略性新兴产业关键技术的研发投入,实现科技成果评价体系与产业发展有效融合,相互促进。五是适时开展《重庆市科学技术投入条例》实施情况后评估。对工作中被实践检验有效的条款,要加大落实检查力度;对发现不够用、不适应的条款,要适时启动修法。