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关于全市农田水利建设情况的调研报告

时间:2013-09-02 15:59:49来源:

 

市人大农委课题组


  农田水利建设是通过兴修为农田服务的水利设施,包括灌溉、排水、除涝和防治盐、渍灾害等,建设旱涝保收、高产稳定的基本农田。农田水利建设决定着现代农业的发展方向,是集约化、机械化、科学化的可持续发展农业的需要。党中央、国务院高度重视农田水利建设,2011年中央1号文件专门对加强农田水利工作作出重大决策和全面部署,其中提出了要突出加强农田水利等薄弱环节建设。重庆市委出台15号文件对农田水利建设作出重要决定。为了推动2011年中央1号文件和市委15号文件精神的贯彻落实,根据年初常委会工作安排,组织开展了农田水利建设的监督调研。调研组由市人大常委会副主任郑洪任组长,市人大农委组成人员、专业组代表和部分市人大代表为成员。调研组于 6月11日听取了市水利局的专题汇报,随后,分成三个调研组分赴巫溪、奉节、丰都、石柱、大足、潼南等区县(自治县)开展了实地调研并与区县(自治县)有关部门进行了座谈,掌握了大量一手资料和数据,现将调研情况报告如下:

    一、   主要措施及成效

    市委、市政府认真落实中央1号文件要求,作出了加快农田水利发展的决定,各级政府及其有关部门把农田水利建设作为保障农业稳定发展和粮食安全的重要基础,紧紧围绕提高农业综合生产能力这个中心,大力推进以农民增收农业增产为核心的农田水利基本建设,不断完善政策支持体系,加大各项工作力度,推动农田水利建设进入新的发展阶段,主要着力点在以下几个方面:

    (一)大兴农田水利设施建设,水利服务农业农村的水平明显提高

    2011年以来,我市重点抓了农田水利建设、水毁工程修复、农村饮水安全建设、小型农田水利建设、灌区续建配套和节水改造工程、节水增效示范项目、病险水库除险加固、农村生态环境建设等多个方面的水利基础设施建设工作,认真履行工作职能,努力创新建管机制,各项工作都如期或超额完成了预期目标和任务。全市各地加大资金投入,强化组织发动,完成投资85.7亿元,比去年同期翻了两番,其中:市级以上46.6亿元,县乡镇14.9亿元,群众及其它24.2亿元,投入工日为1.36亿个,新修防渗渠道1383公里,修复水毁工程6642处,清淤沟渠9729公里,疏浚河道257公里,建设供水工程1657处,其中场镇供水工程336处,新增有效灌面25.2万亩(其中烟田2.88万亩),恢复改善灌面98.1万亩,新增节水灌面36.29万亩,新增节水能力2882万方,治理水土流失面积451平方公里,新增农村供水人口203.2万人。2011年12月27日,举行了全市农田水利基本建设现场大会战,通过媒体的宣传,带动了部分区(县)相应组织召开了此类活动。如石柱县,立足县域实际,分别召开各级农田水利基本建设动员大会、指挥所汇报会、各乡镇工作调度汇报会,促使全县农田水利基本建设不断升温加压,有力地推动了各级和农民群众参与农田水利建设积极性。2011年全市调动了500多万人参加农田水利基本建设,强力推进了水利服务农业农村的水平。

    (二)加强水土流失综合治理,生态环境和农业生产条件明显改善

    加强水土流失综合治理既是中央1号文件的要求,又是重庆市自身情况的迫切要求。重庆市地处长江上游、三峡库区,由于受复杂的自然因素和社会活动的影响,水土流失十分严重。严重的水土流失不仅破坏了三峡库区生态环境,制约社会经济的发展,而且威胁三峡工程的安全运行。2011年以来,我市加大了水土流失的综合治理工作力度,在实施长江上游水土保持重点防治工程的同时,在全市范围内特别是在所属三峡库区的区(县、市)开展了以小流域为单元的水土流失综合治理。如巫溪县,通过实施长治工程、世行水保、水系森林工程等项目,治理小流域35条,治理水土流失面积1050平方公里,使生态环境和农业生产条件明显改善,为建设三峡库区生态经济示范县奠定了良好基础。同时,重庆市以坡改梯为突破口,种植经果林和水土保持林。此外,还兼顾经济效益和生态效益,实行工程措施、植物措施、保土耕作措施相结合的综合治理,投入治理水土流失面积3758平方公里,投入国家资金11.8亿元。通过水保综合治理,治理区经济社会效益凸显。项目区生态环境得到明显改善,产业结构趋于合理,治理区坡改梯面积每年新增3-5%,林草植被面积每年新增10-15%,土壤侵蚀量较治理前每年减少1370万吨,年人均增收350元,减少了库区泥沙淤积,减轻了面源污染,实现了田地面积增加、农业增效、农民增收,生态环境质量提高、防灾减灾能力提高、治理区域人民生活水平提高。
    为了使水土保持工作走向规范化,市政府及其有关部门对《重庆市实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》进行了修订,现正提交常委会第三次审议。各区县也相应出台了有关水土保持的地方配套文件。各级水保部门加大了执法力度,加强对水土保持工作的预防监督和管理,完善执法体系。同时,各地还开展了站点预警和群测群防工作。几年来,全市通过预警减少财产损失1500余万元。
    (三)深化农田水利管理改革,小型农水和各项机制建设明显加快

    中央1号文件明确提出,要不断创新水利发展体制机制,加快水利工程建设和管理体制改革。我市按照要求,在深化农田水利管理改革过程中,小型农田水利工程建设和各项机制建设明显加快。一是按照“统一规划、规模发展、结合产业、集中连片”的思路,全面推行“先建后补”政策,在国家计划下达前,鼓励业主、龙头企业与有关部门签订定额补助协议,按照规划提前实施,在国家计划下达后,优先安排计划、兑现补助资金。二是全面推行“一事一议”政策。三是全面推进小型水利工程产权制度改革,积极探索群众参与与业主开发相结合的新模式。全市小(二)型及以下的水利工程采取股份合作、租赁、承包、拍卖等多种形式,全面实行了改革。四是按照“谁建设、谁管理、谁受益”的原则,引导农民群众实行了农户(联户)、用水户协会、股份合作、集体经济组织、村社集体为业主的建设管理新模式,进一步调动了群众建设管理小型农田水利设施的积极性。如丰都县,由财政落实水管单位基本支出和维护养护经费,成立了镇乡街水利工程管理所30个,水库养护队26支,由县水务部门和镇乡街共同管理;推行农村饮水安全工程、小型农田水利重点县、灌区续建配套与改造建设“先建机制、后建工程”,成立农民用水户协会127个,协会管理水利工程1468处,灌溉面积约1.5万亩。五是完善防汛抗旱减灾体系。直辖以来,全市共整治病险水库1043座,其中:中型水库34座,小(一)型水库429座,小(二)型水库590座。防汛抗旱指挥机构逐步完善,市防办实现独立设置,基本形成“市-区县-乡镇-村社”四级防汛抗旱组织指挥体系。监测体系逐步形成,全市建成水文站20个、水位站119个、雨量站1756个、墒情站67个。六是基本形成常年预算、逐年递增、专项安排的财政投入机制。对应急度汛、水毁修复、应急水源等建设项目实行“特事特办”原则,逐步形成了统一指挥、分工负责的应急救援机制。七是地方法规日趋完善。为实现依法治水,先后出台《重庆市防汛抗旱条例》、《重庆市河道管理条例》、《重庆市水文条例》。此外,全市进一步深化水利投融资、已成水利工程管理、水管体制、水价和水务一体化改革,为水利更好更快发展营造良好的体制环境。

    (四)加快节水灌溉项目建设,现代农业发展和农综能力明显增强

    中央1号文件要求,实行最严格的水资源管理制度,把节水工作贯穿于经济社会发展和群众生产生活全过程。重庆市恰属于中度缺水地区,工程性缺水十分突出,人均水资源量约为全国平均水平的3/4,人均蓄引提水能力和人均旱涝保收面积为全国平均水平的1/3,发展节水灌溉对重庆市农田水利发展意义重大。节水灌溉项目的建设能改善农田的灌溉条件,有效保障作物对水的需求,确保在现有农田面积不增加的前提下提高农田产出率,同时可有效解决农村劳动力不足的问题,还可根据作物的需水规律适时、适量灌溉,大大减少回流和入渗,提高肥、药利用率,改善河流水质,促进生态环境的良性循环。目前我市高效节水灌溉主要分为低压管道、喷灌、微灌等三种方式。与传统地面灌溉相比,低压管灌节水20%,喷灌节水30%,微灌节水35%。水利部共安排我市节水灌溉示范项目28个,总投资5030万元,其中中央补助资金3400万元,地方配套资金1630万元。截止目前,28个项目相继建成,新增节水灌面4.6万亩,其中:渠系防渗5544亩,低压管灌29712亩,喷灌5719亩,微灌3162亩,其他节水灌面1870亩。发展管灌、喷灌、微灌等高效节水灌溉面积17.8万亩。通过大力发展节水灌溉技术,改善了我市旱作农业区的农业生产条件、生态环境,增强了农业防灾抗灾能力和技术承载能力,提高了农业综合生产能力,推进了农业结构调整和农业产业化进程,促进了旱作农业区农业生产由低产低效向高产、优质、高效、可持续发展的方向转变,促进现代农业快速、可持续发展。调查了解到,高效节水灌溉能够根据蔬菜长势需求自动调节供水量大小,尤其是在干旱季节能用最少的水让蔬菜长势良好,如潼南县,进一步扩大蔬菜基地的节水灌溉面积,从而促使蔬菜产业基地做大规模,促进蔬菜产业发展,增加了农民收入。

    (五)加速农村饮水安全工程,城乡基本公共服务均等化明显推进

    解决农民饮水安全问题,让群众喝上干净水、放心水,保障农民群众身体健康,是推进城乡基本公共服务均等化和改善民生的一项重要举措。中央1号文件提出,到2013年解决规划内农村饮水安全问题,“十二五”期间基本解决新增农村饮水不安全人口的饮水问题。全市按照“实事求是、先易后难、整乡推进、效益优先” 原则,以重点集镇、新农村示范村为重点,探索总结出“一个主导、三大创新、四化标准”的“134”饮水安全工程建设模式。“一个主导”即“先建机制、后建工程”,“三大创新”即“简政放权、城乡统筹、集中供水”,“四化标准”即“建设标准化、融资多元化、发展规模化、管理专业化”。到2011年底,累计投入59.11亿元,建成各类农村饮水安全工程8.31万处,新增供水能力115万吨/日,解决了1100万农村居民饮水安全问题。国务院刚通过的《全国农村饮水安全工程“十二五”规划》,认可我市“十二五”期间解决864万人农村饮水安全问题。全市充分调动受益群众的积极性,严格执行饮水工程项目“三公示”制度。在抓好饮水安全工程建设的同时,加强饮用水水源地保护,确保达到国家现行工程供水质量标准,确保人民群众真正喝上“放心水”。凡是水质不达标的饮水工程,一律不予验收,并实行追责。如奉节县和大足区宝顶镇,创新举措推行“规划设计标准化、资金筹措多元化、建设管理规范化、工程推进常态化、运行管理企业化”的乡镇标准化水厂建设,让城乡居民用上安全、清洁、卫生的自来水,大足区宝顶镇的水厂构筑物美观、精致,厂区环境、整体外观设计都按照农村地区“花园水厂”标准,达到了净化消毒设施完善、环境形象优美、配水管网到户。市政府办公厅印发了《关于加强城乡饮水安全工程运行管理的通知》,进一步明确了部门工作职责。市发改委、市水利局重新修订、印发了《重庆市农村饮水安全建设管理实施细则》。市局编制印发了《重庆市农村饮水安全知识读本》、《重庆市村镇供水工程运行管理指南》,加强政策、知识普及和宣传,规范运行管理制度建设。

    二、面临的主要问题

    (一)基础设施建设仍是“短板”

    由于历史欠账太多,基础设施建设仍然是农田水利发展中的“短板”。调查中所到的区县普遍反映,农田水利设施建设随着自然条件的变化,人类活动的影响,以及农业结构的调整和经济社会的发展,水资源的供需情况的变化,原来的设计标准、参数选取和设施设备配置相对于当前的实际需求存在较大差异,且有相当部分属低效高耗淘汰产品,一旦损坏便不能修复,只能报废,余下的也都是带病运行。多数地区的渠系、田间及建筑物工程配套落后,科技含量低,工程运行维护管理粗放,缺少资金投入,致使渠道渗漏、冲淤及建筑物老化、破损等现象,造成灌溉水利用率低,水资源浪费现象普遍存在。在山区地带,受地形、地漏因素的影响,不少农田水利工程病险隐患多,无法承担特大干旱的风险。据统计,全市有60%的耕地缺少基本灌排条件,75%的中小灌区设施不配套、老化失修,山丘区雨水集蓄工程损毁严重,灌区末级渠系建设和管理滞后,尚有75%左右机电提灌设备年久失修,无法正常运行,需大量的进行更新改造。

    (二)重建轻管现象普遍存在

    重“建”轻“管”一直是传统农村水利管理工作的顽疾。虽然市政府在农田水利建设管理上下了很多功夫,但部分农民用水户协会运作不规范、管理能力不足、缺乏经费保障等,难以真正发挥作用。小(二)型以下无法经营或经营收支不平衡的公益性工程,多数无人管理。很多项目峻工后移交给村集体粗放式管理,村社没有经济来源,无力承担工程管护费用,设备设施检修、维护不及时,导致工程无人管护,毁损严重,群众参与管理的积极性、主动性不高,工程在设计年限内不能充分发挥应有的建设效益。加之群众爱护水利设施的意识不强,致使水利设施被盗,水质状况不佳。农业集中式供水工程运行艰难,收取的水费标准上不去,用去的电费成本降不下来,区县级农村饮水安全运行维修专项资金制度尚未建立,饮水安全工程存在有人建、无钱管,灌溉水费收取难度大,影响灌区良性运行。

    (三)配套资金落实依然困难

    农田水利建设配套资金的落实仍然是老大难问题。调查中了解到,大部分区县想落实,却无法落实。按照中央1号文件精神,要求“大幅度增加中央和地方财政专项水利资金,从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设”。中央的这个要求对于东部发达地区来说比较容易实现,而对于西部欠发达地区来说却相对困难。究其原因在于东部地区土地出让金数额巨大,但几乎没有农田水利建设需求;而西部需要水利灌溉的地区,土地出让金却极为有限。加之重庆贫困县较多,区县财政在保民生、保稳定都面临很大的资金压力的情况下,安排“五小水利”工程建设资金已是勉强支持,难有更大投入,由区县财政新增落实农田水利配套资金存在较大困难。镇乡财政基本靠转移支付,且全面用于保障基层组织运转,无富余资金投入农田水利建设,村社一级集体经济组织绝大多数以第一产业为主,第二、三产业发展较为缓慢,集体经济无收入来源。因此,部分批复的农田水利建设内容无法完成。

    (四)农村水源污染亟待解决

    农村水源污染可分为生活、生产、工业三大污染。从生活污染来看,由于农村很少有垃圾、污水处理设施,再加上农民环保意识的缺乏,生活垃圾随手乱扔,生活污水随意排放。从生产污染来看,农民在使用化肥、农药上缺少科学性,流失的化肥、农药和随手扔掉的农药瓶,很容易造成水体和土壤的污染。从工业污染来看,国家对环保的重视程度日益增强,城镇的环保“门槛”也越来越高,那些高污染、高能耗的工业企业很难在城镇立足,于是转向广阔的农村,也正因此,农村的环境正在不断恶化。工业废水、居民生活污水大量排放,进入各水体污染物大大超过水环境承载能力,许多水体水功能丧失。加之农村畜禽和水产养殖,导致水体富营养化物超标,水源周边及下游群众只能望水兴叹,农村大量施用农药、化肥、废旧农膜等农业废物污染,造成农村水源污染。目前在规划范围内全市农村还有689万人存在饮水不安全问题,农村人口中与水源污染密切相关的恶性肿瘤死亡率逐年上升。与城市系统、严密的环境保护监督管理相比,农村水环境保护监督管理欠缺。环境监测、环境监理和环境规划在农村难见身影,致使农村水环境保护形势越来越严峻,压力越来越大。

    (五)失地农民后期扶持缺乏

    因小型水库被占地群众缺乏后期扶持而导致的上访或阻工成为一个亟待解决的问题。中央所定的后期扶持政策只限在中型水库以上的项目可享受,除每人每年补贴600元,补20年时间,每人可获国家补贴1.2万元外,还有一系列其它的后期扶持政策,小(一)、(二)型水库没有这方面的后期扶持政策,所以小型水库被占地群众的后期扶持就成为一个空白。部分区县在病险整治水库过程中,没有享受到后扶政策的老百姓阻工现象十分严重,致使部分项目无法开工建设。小型水库被占地群众在为水利工程建设作出贡献的同时,又面临缺乏基本生活保障和必要的生产条件,极易引起社会不稳定因素。因此出台政策对小型水库被占地群众进行后期扶持,不仅能维护被占地群众的权益,也能稳定其心理上的不安情绪,是解决后顾之忧,减少产生新的社会问题的根本方法,也是促进水利工程顺利建设与水库移民权益保护协调发展的解决之道。

    三、几点建议及意见

    (一)提高认识,攻坚克难,加快扭转滞后局面

    农田水利是农业的命脉,是农业发展的物质基础,是提高农民生产水平的重要条件,是改善农村生态与环境的重要保障。加强农田水利基础设施建设,是着眼全局、着眼长远、着眼发展的战略举措。农田水利设施同其他农业生产环节相比,有着较强的系统性、规模性、整体性和全局性,与一家一户的农业经营模式如何衔接,如何适应,是不容回避的现实矛盾。尽管这些年来,我们在农田水利建设方面取得了很大成绩,积累了很好经验,为确保粮食安全和社会稳定做出了重要贡献,但是农田水利设施建设基础薄弱,欠账严重,总体滞后的局面没有从根本上改观,越来越成为一个迫在眉睫的重大关键性“瓶颈”问题。去年,农田水利建设第一次成为中央1号文件的主题,这就充分说明了农村水利的重要性,而且中央1号文件第一次将水利提升到关系经济安全、生态安全、国家安全的战略高度,并明确了建设时间、基本思路、工作重点、发展方向、基本原则。可以说方针政策明确,任务目标清晰。要在工作中解决这些问题,就需要按照中央文件的精神,进一步统一思想,提高认识,坚持不懈地搞好农田水利建设,努力推动我市农田基本建设迈上一个新的台阶,加快扭转农田水利建设滞后局面,走出一条重庆特色的农田水利建设路子。

    (二)突出重点,民生优先,解决群众现实困难

    从我市实际出发,把小型农田水利建设和解决农村人畜饮水安全作为面上水利建设重点。基本农田和人饮安全直接关乎农民群众基本的生存发展条件。基本农田建设是抗灾增收的基础工程,我们要毫不动摇地坚持抓好。市政府特别是水利部门,要进一步增强紧迫感,广泛发动群众,加大农田水利建设力度。一要继续大力开展以修田造地、治水改土、土地复垦和灌区配套为主要内容的基本农田建设,稳定人均基本农田目标,提高基本农田的数量和质量,大力实施灌区土地平整和中低产田改造,提高灌区和各类小型水利设施的利用效益,建设稳定高产,旱涝保收的基本农田。二要解决饮水困难,保障饮水安全。建议在实施饮水安全项目时,要充分利用农村“五小工程”等投资,积极运用市场机制,吸引各类社会资金投入农村饮水工程建设,切实抓住供水水价这个切入点和突破口,按成本核定供水价格,提取必要的维修改造费用,留出合理的盈利空间,促使农村供水工程长期发挥作用,保证广大农村群众喝上安全水、放心水。

    (三)统筹项目,整合资金,提高资金使用效率

    实施西部大开发以来,国家对西部地区基础设施建设的投资力度明显加大,涉及小型农田水利建设的投资也有较大幅度增加。从资金投放总量看,数量不少,资金来源渠道较多,既有水利部门的灌区配套,节水改造和流域治理项目,也有农业综合开发项目、扶贫开发项目、土地整理开发、复垦项目等。应通过组织领导、统筹安排、明确责任、项目带动等方式有效管理和使用这些资金,最大限度提高资金使用效益。调查中了解到,不少区县对有关项目资金的整合还不够,因此,市级有关部门要高度重视,统一思想,协调步调。一是要以小型农田水利建设规划为指导,统筹项目安排,把相关项目尽量集中在规划内。二是要按照“政府统筹、渠道不乱、用途不变、项目同创、目标管理、资金捆绑、各计其功”的原则,强化协作配合,对资金有效整合。三是充分发挥区县政府的综合协调作用。实践证明核心在区县政府,关键在一把手,对项目资金种类、来源、数量围绕规划定盘后负责抓落实,避免项目重复安排,提高资金使用效率。

    (四)落实政策,健全机制,明确投入建管主体

   目前我市小型农田水利建设任务繁重,覆盖面广,资金需求量大,完全由政府包办不现实,必须在政策机制上寻求出路。一是加大财政投入,充分发挥政府资金引导作用。市政府应按照中央要求每年从新增建设用地有偿使用费中拿出10%,对各地兴修农田水利设施进行补助。区县财政也要根据财力情况,逐步建立本级的小型农田水利设施补助专项资金,并把农田水利建设资金纳入财政预算,逐步形成用政府资金有效引导群众和社会投资,增加资金总量,加快建设进度。二是推进农田水利建设管理体制改革。按照“谁投资、谁受益、谁所有”的原则,加快推进小型农田水利设施产权制度改革,明确所有权,落实管护责任主体。以农户自用为主的小微型工程,归农户个人所有,对受益较多的小型工程,可按受益范围组建用水合作组织,相关设施归用水合作组织所有;政府补助形成的资产,归项目受益主体所有。积极探索和推进农田水利管理体制改革,加快实施灌区管理机构定岗定员和工程维修管护工作,改革水价和水费计收机制,为工程良性运行和节约用水创造条件。出台政策对小型水库被占地群众进行后期扶持。

    (五)加强领导,改革创新,走出特色农水之路

    农田水利建设关系广大农民群众的切身利益。各级政府要切实加强领导,以科学发展观统领农田水利建设,把关系每个农户、整个农村、农业发展的农田水利建设作为一件大事,以对人民群众高度负责的精神,认认真真地抓,研究农田水利建设出现的新情况,及时总结经验,解决具体问题,改革创新各项机制体制,重视人才队伍建设和农田水利科学的研究,通过各种形式加强对水利人员的培训,切实让他们掌握新科技、新知识、新技术,增强分析、解决实际问题的能力,在此基础上,逐步建立起符合地区实际的小型农田水利队伍建设管理制度,建立适应当前农村体制、经济发展水平和地区特点的农田水利技术支持体系,使人才和技术更好地为农民、农业、农村服务,走出一条特色农田水利建设之路。各级水行政管理部门要充分发挥职能作用,加强检查指导,搞好技术服务,掀起小型农田水利建设新高潮。各级发改、财政部门要加强资金使用管理,对中央和市级建设资金要随到随拨,任何单位和部门不得截留、挤占和挪用,确保资金专款专用,确保农田水利建设资金使用高效。