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关于市人大常委会规范性文件备案审查工作情况的调研报告

时间:2015-12-08 11:29:47来源:《重庆人大调研》2015年第5期

原标题:关于重庆直辖以来市人大常委会规范性文件备案审查工作情况的调研报告

为总结市人大常委会规范性文件备案审查工作经验,查找备案审查工作存在的不足,进一步加强和改进规范性文件备案审查工作,加强备案审查制度和能力建设,提高备案审查质量和水平,切实维护国家法制统一,市人大常委会规范性文件备案审查工作评议领导小组办公室结合常委会评议市政府规范性文件备案审查工作,对直辖以来市人大常委会规范性文件备案审查工作情况进行了梳理、总结,形成了本报告。

一、基本情况

规范性文件备案审查,是宪法和法律赋予各级人大常委会的重要监督职权,是与我国统一分层次的立法体制相适应的立法监督制度。2000年1月1日,市人大常委会印发《重庆市人民代表大会常务委员会关于规范性文件备案审查的规定》,开始对市政府发布的规章和其他规范性文件,市高法院、市检察院制定的有关审判、检察工作的规范性文件,市政府及其部门、市高法院、市检察院根据法规授权就本市地方性法规适用中的具体问题所作的解释和制定的实施细则、办法,区、县(市)人大及其常委会作出的决议、决定进行了备案审查。

2007年1月1日监督法施行后,市人大常委会根据监督法的精神,停止了对市高法院、市检察院有关审判、检察工作规范性文件的备案审查。2009年7月1日《重庆市实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》(以下简称《重庆市实施〈监督法〉办法》)施行后,市人大常委会停止了对市政府办公厅等政府部门规范性文件的备案审查。

截至2014年12月31日,市人大常委会共主动审查“一府两院”和区县(自治县)人大及其常委会报备规范性文件754件;根据公民建议对10件规范性文件进行了被动审查。其中,2000年至2006年,共审查市政府规章和规范性文件311件,审查市高法院、市检院制定的有关规范性文件71件,审查区县人大及其常委会制定的规范性文件19件;2007年1月至2014年12月,审查市政府规章和规范性文件199件,审查区县人大及其常委会制定的规范性文件154件。(各年度备案审查数据见下表)

经审查,绝大部分规范性文件与法律法规保持一致,但也有极少数规范性文件的个别条款与相关上位法规定相抵触,有个别规范性文件存在立法技术、文字表述等方面的问题。直辖以来,市人大常委会发现并依法纠正存在违法等问题的各类规范性文件61件。其中,与上位法相抵触的35件,文件内容前后矛盾的1件,文件内容不适当的8件,不当增加行政相对人义务的1件,不当授予规范性文件解释权的9件,引用上位法名称错误的6件,文字错漏的9件(由于有的文件同时存在多类问题,“错误情形”数量大于问题文件数量)。对存在问题的规范性文件,市人大常委会法工委通过电话沟通、发书面建议函、与文件制定机关面对面交换意见等形式,建议文件制定机关自行纠正,并要求纠正前严格执行上位法规定;文件制定机关均采纳了市人大常委会法工委的建议,通过修改或废止等形式对存在问题的规范性文件进行了处理,维护了国家法制统一。

规范性文件备案审查统计表(2000年-2014年)(单位:件)

555.jpg

(说明:市高法院于2007年2月报备22件文件和2007年6月报备16件文件因监督法实施而未审查,未列入备案审查统计表)

二、主要做法

2000年以来,市人大常委会坚持积极开展规范性文件备案审查工作,切实发挥备案审查维护社会主义法制统一和保护人民群众合法权益的功能。工作中,主要采取了以下做法。

(一)建章立制、创新机制,推动备案审查工作规范化

我们通过出台法规、细化程序,针对薄弱环节,加强报备、审查工作的制度建设和机制创新,推动备案审查工作规范运行。一是立法先行提供保障。1999年我市制定了《重庆市人民代表大会常务委员会关于规范性文件备案审查的规定》,为依法开展规范性文件备案审查提供了具体法制保障。监督法出台后,我市结合直辖以来的备案审查工作实践,于2009年制定了《重庆市实施〈监督法〉办法》,以专章形式对规范性文件的报备、登记、审查和纠错程序等作了比较详细的规定。这部法规的颁布实施为我市两级人大常委会开展备案审查工作奠定了坚实的制度基础。二是加强工作机制建设。为贯彻落实监督法及我市的实施办法,我们加强备案审查具体操作规程和制度建设。2009年,常委会办公厅专门发文,统一规范了市人民政府、区县(自治县)人大常委会报备文件的文书格式;并逐步建立了定期查阅市政府公报及公众信息网、定期催报漏报文件、要求发文机关报送年度发文目录等各环节工作制度,提高了文件报备的规范性、及时性。三是推动政府规范程序。2012年,我们主动与市政府办公厅沟通协调,由市政府办公厅下发了《关于加强规范性文件备案审查工作的通知》,从实质要件和形式要件上进一步明确了报备文件范围,并提出将起草说明作为报备附件的要求。同时,市政府启用新的发文格式,将“是否报备”作为发文审签的审核要目,在内网公文办理环节增加“是否报备”栏目的自动提示,填写后才能进入下一步发文程序。政府的联动配合,增强了政府办文部门接受监督的意识,进一步推动了备案审查工作的发展。四是探索提前介入机制。为提前了解文件起草信息、减少事后纠错难度,近年来我们探索在文件草案起草论证阶段积极介入的工作机制。如,仅2014年,市人大常委会法工委就派员参加有关文件的起草论证会或书面反馈意见10余件(次),提出的修改建议大多都得到重视和采纳。从法定职责讲,提前介入文件起草不属于备案审查的工作范围,但从维护法制统一的角度,这有助于使有的合法性问题在文件出台前就得以预防或解决,有助于提高备案审查工作的效率和效果。

(二)建立机构、充实人员,夯实备案审查工作组织保障

近年来,在市人大常委会的关心支持和大力推动下,我市两级人大常委会备案审查机构的设置和人员配备情况都有了明显改善。为贯彻实施监督法,市人大常委会法工委设立了备案审查处(工作人员3人),专司备案审查具体工作。我市共辖38个区县(自治县),大多从《重庆市实施〈监督法〉办法》实施后开始启动备案审查工作,目前共有22个区县人大常委会在法工委或办公室设立备案审查科(占比57.9%),从事备案审查工作的专兼职人员共57人。工作机构的成立,人员力量的加强,推动备案审查效果不断提升。以市人大常委会提出审查意见的数量为例:备案审查机构成立前(2000-2006),发现并提出纠正意见的规范性文件有7件,备案审查机构成立后(2007-2014),为54件,增长近8倍。从区县人大常委会的情况看,有备案审查机构、人员配备较强的地区,备案审查工作开展得更扎实,监督效果也较好。

(三)整合力量、借力借智,切实提高审查专业化水平

规范性文件涉及政治、经济、社会建设等各方面,为提高审查的专业性和准确性,既要发挥好专门委员会“专”和备案审查机构“统”的优势,还应充分借助专家和社会公众的力量。一方面,我们实行主辅审配合、同步审查并举,各专工委分工负责、沟通协商。由法工委对报备文件统一接收、登记,分送有关专门委员会和常委会工作机构审查,法工委同步进行审查;如果规范性文件涉及两个以上专工委,则确定一个专工委主审,其他专工委配合审查;综合性的规范性文件则由法工委直接牵头审查。2012年,在审查建筑领域招投标活动的有关文件时,出现了两种不同的审查意见,一种意见认为该文件适用于国有投资领域外的企业不适当,另一种意见则认为适当。经请示全国人大常委会法工委备案审查室指导答复,法工委召集城环委、财经委、有关政府部门和相关领域专家进行研究论证,终达成一致意见,由法工委发出书面审查意见函,要求政府调整该文件的适用范围。另一方面,我们借力借智,通过座谈会、论证会、电子邮件等形式,听取专家和行政管理相对人的意见,进一步提高了备案审查的针对性、准确性。有的区县人大常委会还聘请了学者、律师等作为备案审查员,建立备案审查咨询团队,在网站建立备案审查专栏,运用多种方式提高审查质量。

(四)统筹兼顾、分类纠错,不断增强法律监督实效

规范性文件既涉及广大公众的权益,又关乎文件制定者的责任和公权的权威。备案审查机构找准问题不容易,要妥善纠正问题则更难。实践中,我们根据合法性、适当性、技术性几类情形采取不同的处理方式,由法工委会同相关专工委与文件制定机关充分沟通后,积极稳妥地予以纠正。如,在审查市政府关于民用爆炸物品管理的规章时,发现存在与上位法抵触的内容,专门召开会议与政府法制办等有关部门沟通,取得共识;市政府在修订该规章时对问题条款作出修改并再次报送备案。在审查市政府关于户外广告经营权出让的规章时,发现该文件存在不当限制公民权利的条款,多次召集会议进行沟通,要求政府及时修改,修改前停止执行有关条款;市政府自行废止了该规章。在审查市政府关于住宿业发展的规范性文件时,发现该文件有不当增加管理相对人义务的内容,我们将审查意见函告政府办公厅,要求予以纠正;政府办公厅回函表示接受,并在执行中将“增加相对人义务”的条款作为“行政机关的协作义务”。对部分不当授予解释权的文件,书面建议制定机关在执行中收回解释权,并编发人大信息予以提示。对部分引用上位法错误、文字疏漏等技术性瑕疵,口头建议文件制定机关以勘误的形式处理。通过分类纠错,既坚持有错必纠、坚守法制统一底线,同时尽量减少对文件制定机关的负面影响,相关问题得到积极稳妥的处理。

(五)加强指导、提升能力,助推区县人大备案审查工作

2007年以来,市人大常委会根据监督法的要求,在做好本级人大常委会备案审查工作的同时,加强对区县(自治县)人大常委会备案审查工作的宣传、调研指导,推动区县(自治县)人大常委会加强备案审查能力建设,逐步实现了规范性文件备案审查工作全覆盖。近9年来,市人大常委会法工委通过“走下去”、“请上来”等形式对25个区县(自治县)人大常委会备案审查工作分别进行调研指导和培训,并以市人大常委会情况简报形式对南岸、巴南、合川、璧山、綦江、城口等区县人大常委会备案审查工作经验进行了宣传。2010年8月,市人大常委会第一次召开市和区县(自治县)人大常委会备案审查工作会议,市人民政府、部分区县人大常委会和綦江县政府法制办在会上作了交流发言,郑洪副主任作了《认真履行监督职权做好备案审查工作》的讲话,对进一步做好备案审查工作提出了要求;这次会议还对与会人员进行了备案审查工作集中培训。在此次会议推动下,备案审查工作在全市蓬勃发展起来。截至2014年12月底,全市有22个区县(自治县)人大常委会设立了专门的备案审查工作机构,县级人大常委会备案审查工作机构设置率居全国前列;部分区县人大常委会不断探索备案审查工作方式方法,也取得了不少富有特色的经验做法。如:沙坪坝区注重根据上位法的变化对规范性文件进行动态监督,强调规范性文件应随上位法的变化而修改、废止,适时与上位法保持动态一致;九龙坡区重视发挥各方面的积极作用,组织部分常委会组成人员和人大代表、聘请有关方面的专家对报送备案的规范性文件进行讨论研究,逐一过关,着力提高备案审查工作质量;渝北区加强对备案审查工作的组织领导,成立了由人大常委会领导、常委会工作机构负责人组成的备案审查工作领导小组,负责规范性文件的审查工作;江津区在开展对规范性文件进行书面审查的同时,加强对规范性文件的实施情况进行跟踪监督,注重在实施过程中考察规范性文件的合法性与合理性;城口县将备案审查工作知识列入县委党校的学习培训内容,以提高领导干部规范性文件备案审查意识。

(六)审时度势,探索创新,开展专项评议破题解难

2015年,市人大常委会组织开展对市政府及其工作部门规范性文件备案审查专项工作评议。这是市人大常委会今年的一项重点监督工作,也被列为市委全面推进法治建设的重点任务之一。通过工作评议,努力实现“摸清文件底数、完善目录库,查找突出问题、完善制度机制,发挥监督职能、加强能力建设”的目标。本次评议突出体现三个特点:一是,把自查清理与工作评议相结合,突出清理的彻底性和评议实效。按照“谁制定发布、谁负责”的原则,要求市政府及其工作部门对本单位本部门对直辖以来制发的所有规范性文件及报备情况进行全面的自查清理,并请市高法院及各中级法院、市检察院及各检察分院对直辖以来制定发布的指导审判执行和检察工作的规范性文件一并进行自查清理。自查清理不仅使政府部门和“两院”对本单位本部门制发的规范性文件“家底清、情况明”,今后报备得以“轻装上阵”,也为人大评议政府的这些工作奠定了坚实基础。二是,采取点面结合方式,引入第三方调研机制,突出调研的深入和评议的客观性。为确保调研的广泛、深入和调研结果的客观、真实,此次评议的调查研究采取座谈调研、文献研究、重点抽查、个案调查等方式进行。尤其是,委托市高法院对全市法院系统近年来司法审判中涉及的政府规范性文件存在的问题开展典型案例(75件)分析,委托市律师协会对市政府及其部门的1589件规范性文件进行了重点抽查评估,从“第三方”的视角审视政府工作,增强了调研的深度和实效性。经综合梳理调研收集的各方面情况,比较全面、客观地反映出政府规范性文件备案审查工作存在的“三大方面、19类、45个主要问题”。三是,实行市与区县上下联动,突出评议的全面系统性。此次评议是人大和政府“两条线”的上下联动,既是市人大常委会与38个区县人大常委会的联动,也是市政府与其工作部门和38个区县政府的联动。评议中,人大和政府不仅对备案审查工作环节开展自查和反思,而且通过对规范性文件制发环节和质量的调研评议,查找备案审查工作存在的“短板”和漏洞,进而有针对性地推进整改、完善制度。

三、存在的主要问题

在规范性文件备案审查工作中,市人大常委会法工委与市人大有关专门委员会、常委会工作机构分工配合,完成了备案审查工作任务,通过备案审查工作促进了市人民政府和区县(自治县)人大及其常委会规范性文件水平的提高,有效维护了社会主义法制统一和人民群众的合法权益。目前,备案审查工作还存在一些问题,主要表现在以下几个方面。

(一)规范性文件备案审查有关制度落实还不够到位

1.“应报尽报”“应备尽备”的要求还没有完全实现,规范性文件漏报、迟报现象时有发生。

从报备环节看,市人民政府和区县(自治县)人大及其常委会制定的规范性文件应当在通过或者发布之日起三十日内报送市人大常委会备案,但都存在迟报、漏报情况。据统计,2009年至2014年期间,市政府共向市人大常委会共计报送规章63件、规范性文件74件。其中,规章迟报44件,迟报率为69.8%;规范性文件迟报42件、迟报率为56.8%。2007年以来,38个区县(自治县)中,有个别区县人大常委会从来没有报送备案。

出现上述情况的原因主要是报备机关不重视或不熟悉规范性文件备案工作,依法报备的意识不强,有时作“选择性”报备;同时还因为报备单位对“规范性文件”的内涵和外延的理解不到位,对哪些是规范性文件、哪些种类的文件应当报备把握不够准确。尽管《重庆市实施监督法办法》规定的备案审查对象比较明确,即“市人民政府、区县(自治县)人民代表大会及其常委会、乡镇人民代表大会制定的涉及公民、法人和其他组织权利义务的在其行政辖区范围内具有普遍约束力的文件”。但在实践中,规范性文件具体体现为“决定”、“命令”“通告”、“通知”、“意见”、“批复”、“会议纪要”等各种文体,这些文件的内容和形式五花八门、千差万别,是否规范性文件、该不该报备,是从发文形式上认定,还是从规范性文件的本质特性来认定,是由文件制定发布机关,甚至是其具体工作人员“说了算”的,因此,就可能出现规范性文件认定的形式和内容上的矛盾冲突。如,有的文件以“会议纪要”的形式出现,没有向社会公开,也没有报备,但内容却涉及对公民权利义务的规范,且反复适用,实质上属于规范性文件。

2.“应审尽审”“有错必纠”的制度规定落实得还不够及时、到位。

按照《重庆市实施〈监督法〉办法》的规定,“制定机关接到书面审查意见后,应当在三十日内自行修改或撤销该规范性文件,并将结果反馈给人大常委会办公厅(室)”。实践中,文件制定机关接到备案审查工作机构的审查建议后,虽然能够停止执行规范性文件中存在问题的条款,但有关单位并没有按照法工委提出的建议和法律规定的时限,对问题的规范性文件予以纠错处理。例如,2007年市政府出台的《重庆市民用爆炸物品安全管理办法》(重庆市人民政府令第207号),法工委在2008年2月就建议市法制办尽快启动纠错程序,对该规章存在的与上位法相抵触的条款进行修改,修改前不执行与上位法相抵触的条款,但市政府在2013年才对《重庆市民用爆炸物品安全管理办法》进行重新制定,修改了与上位法相抵触的条款。

迄今,由于种种原因,备案审查工作机构没有将存在问题的规范性文件提请主任会议研究、由主任会议决定采取进一步措施,而是多采用先沟通提出建议、再请制定机关自行修改或废止的方式进行纠错。这种方式相对“撤销”而言比较“柔性”,有利于审查机关与制定机关互相配合做好工作,但对一些较为敏感或者涉及部门职权的规范性文件,与制定机关沟通过程达成一致意见的过程往往较长;若不及时撤销该文件,在沟通过程中由适用“问题条款”引发的法律问题需要另行处理,且比较棘手。同时,有些规范性文件即使最终得到了修改,但由于拖延时间太久(有的甚至几年),一定程度上延误了问题的及时解决,备案审查工作的效率和效果大打折扣,有损人大法律监督的权威。

总体而言,《重庆市实施〈监督法〉办法》规定的备案审查措施、责任等还没有完全落实,制度执行方面还有较大提升空间。

(二)规范性文件备案审查制度规范不够完善

规范性文件备案审查要依法依程序进行。立法法、监督法都对规范性文件备案审查作了一些规定,我市人大常委会结合工作实际,也制定了《重庆市实施监督法办法》,对规范性文件备案审查作了比较明确、具体的细化规定,保障了备案审查工作的顺利开展,但从备案审查工作实践来看,仍有一些制度规范还不够完善。

1.地方“两院”工作指导类的规范性文件是否纳入人大备案审查范围,法律没有明确规定,实践中有争议。地方法院、检察院因审判和检察工作需要,制定了不少具体执行法律法规和适用司法解释的指导性文件,在本辖区内指导审判、检察工作。如,在今年我市规范性文件备案审查工作评议中,经市高法院、市检察院对直辖以来制定发布的指导审判执行和检察工作的规范性文件进行自查清理,市高法院制发的现行有效的规范性文件有99件,市检察院制发的现行有效的规范性文件有149件。从法律规定而言,地方组织法没有规定县级以上地方人大及其常委会有撤销地方法院、检察院规范性文件的权力;监督法只规定了全国人大常委会对“两高”的司法解释进行备案审查;立法法也明确规定,地方“两院”不能制发司法解释类的规范性文件。因此,地方人大常委会没有对地方“两院”规范性文件备案审查的职责。但地方人大常委会有对地方“两院”工作进行监督的权力,若将这些涉及当事人权利义务的规范性文件排除在人大法律监督之外,显然不利于维护法制的统一和司法公正。

2.备案审查机构的职责职能和工作程序有待进一步明确。完善备案审查工作机构职责和工作程序,是提高规范性文件备案审查工作质量的重要前提和基础。如,根据立法法、监督法和《重庆市实施监督法办法》的规定,人大常委会是备案审查的主体,有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。但审查程序启动之后,专门委员会与工作机构各自的职责是什么,不够明确具体;备案审查机构对“问题文件”向制文机关提出审查建议,至修改或撤销“问题文件”期间,若适用“问题文件”引发问题,文件的效力如何认定,缺乏法律规定;《重庆市实施监督法办法》中规定:“常委会工作机构应当在二十日内将审查结论书面告知审查建议提起人或者二十日内启动审查程序,并在审查结束后二十日内将审查结论告知审查建议提请人”,但“启动审查程序”后何时结束,没有时间限定,弹性较大。实践中有的审查拖得时间较长,影响到建议者对人大审查的信心。

(三)规范性文件备案审查能力还不适应新形势新任务新要求

对照党的十八届四中全会提出的将“所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件,禁止地方制发带有立法性质的文件”的要求,客观讲,人大备案审查工作还有较大差距。主要原因之一是,现有审查能力还不能完全适应“四个全面”对备案审查工作提出的新要求、新期待,审查力量较弱与工作需求较大的矛盾、制度规定“较硬”与具体落实“偏软”的矛盾较为突出。履行好规范性文件备案审查工作职责,确实需要专门的备案审查工作机构和力量强大的备案审查工作队伍。现实情况是:一是机构不健全,全市38个区县中,仅有22个区县人大设立了备案审查科;二是工作人员少,市人大常委会备案审查处仅有3名工作人员,多数区县人大没有专司备案审查工作的人员,即便配备工作人员,大多都是1人;三是专业素质和综合素质参差不齐。从全市范围来看,有的人员对法律专业不够熟悉,有的欠缺相关业务工作经验,有的缺乏专门业务培训,业务水平不高。

三、工作建议

为贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神和市委四届五次全会精神,进一步加强和改进我市规范性文件备案审查工作,结合实际,提出以下建议。

(一)进一步提高对备案审查工作重要性的认识

规范性文件备案审查是党和国家实行依法治国的顶层制度设计,是维护社会主义法制统一和人民群众合法权益的重要手段。随着全面推进依法治国方略的推进实施,备案审查工作在法律监督中的地位和作用愈加凸显。一是,要从改革发展稳定全局的角度深化对备案审查工作的认识。规范性文件具有可反复适用性、强制性和约束力等特征,一旦出现与宪法、法律和行政法规相抵触,与当地实际不相符等情况,就会扰乱经济和社会秩序,扰乱人们的行为准则,严重损害国家法制的统一和尊严,对公民、法人和其他组织带来普遍性、持续性的侵害,也会产生不良的社会影响。二是,要从加强社会主义政治文明的高度看待备案审查工作。现代民主政治的重要特征之一就是宪法、法律至上,公民享有广泛参与管理国家政治、经济、社会事务的民主权利。我国政治制度决定了由国家权力机关对相关国家机关的规范性文件进行合法性、适当性审查,其实质就是代表选民管理国家事务、对行政权力进行有效监督的重要体现。三是,要从贯彻落实中央和市委的有关要求谋划、思考、加强和改进备案审查工作。党的十八届三中、四中全会的两个决定中,专门对规范性文件备案审查作出规定,这是对实施“依宪治国”、“依法治国”提出的具体要求,在我党的历史上前所未有。这意味着,备案审查工作已上升到国家战略层面,成为党和人民赋予各级人大常委会的一项重大政治任务。如何做好规范性文件备案审查工作、增强工作实效,是当前各级人大常委会面临的一个十分紧迫的重大课题。为贯彻中央要求,全面推进依法治市,市委四届五次全会也对我市的规范性文件备案审查工作提出了明确而具体的要求。结合今年工作评议中发现的“重发文轻备案”等诸多问题,进一步提升对备案审查工作重要性、紧迫性的认识刻不容缓。

(二)进一步加强理论研究和制度建设,为人大备案审查工作提供有力的理论和制度支撑

在我国,规范性文件备案审查工作起步较晚,实践中的许多问题需要从制度建构上解决,需要在总结经验的基础上寻求法理支撑。一是,以问题为导向,对规范性文件备案审查中反映较多的“报备规范性文件的认定”等难点问题,有针对性地开展调查研究,从法理上厘清规范性文件的内涵和外延,准确界定规范性文件的报备范围,以有效指导实践,并为修改完善相关法律法规奠定理论基础与实践基础。二是,结合立法法、监督法的有关规定和规范性文件备案审查工作评议情况,针对我市备案审查工作在备案登记、审查纠错、文件管理、责任追究等工作环节存在的问题与不足,适时修订完善《重庆市实施监督法办法》或出台专门的规范性文件备案审查条例,全面规范人大备案审查工作,进一步优化备案审查工作运行机制,增强制度实际执行的效能和效果。如,在报备范围上,把法律监督与工作监督相结合,将定期听取“两院”关于工作指导性质的文件制定管理情况专项报告制度化,或者将“两院”工作指导性质的文件列为“抄送人大备查“的范围;在备案登记方面,建立报备督查、备案催报等制度,规范报送备案程序,同时建立规范性文件电子报备系统,运用信息化手段提升报备效率;在审查纠错方面,细化审查制度,厘清有关责任主体的职责任务,完善问题处理程序,增强审查制度的“刚性”;在文件管理方面,规范统一报送备案格式,建立定期统计分析制度和文件存档制度;在责任追究方面,建立跟踪监督、备案审查考核和定期工作通报等制度;在全市协调联动方面,建立党委、人大、政府及“两院”等主体间备案审查线索转送、征求意见、信息沟通等工作机制,形成备案审查监督合力。

(三)进一步加强监督检查力度,确保备案审查相关制度的有效执行

从法律规定和我市的相关规定来看,规范性文件备案审查有法可依,也有制度可循。尽管有些制度规定不够完善,但规范性文件的报备、审查、协调、纠错等基本环节的制度机制,总体上还是比较明确具体的。制度的力量在于执行。要提升备案审查工作的地位和人大法律监督的权威,必须在制度执行“逗硬”上下工夫。一是,总结我市规范性文件备案审查工作评议经验,可通过执法检查、定期清理、专题询问、重点抽查等方式推动备案审查工作的发展。二是,敢于并善于决断,必要时,对确实存在合法性问题且制定机关“久拖不纠”的文件,备案审查机构应及时提请常委会主任会议研究,依法启动撤销文件程序,切实增强人大监督权威。三是,可定期听取规范性文件备案审查专项工作报告,定期召开备案审查工作通报会,定期公布规范性文件报备和审查结果等,加强宣传和舆论监督,引导、促进各有关单位依法、按制度开展备案审查工作,进一步增强备案审查制度执行力和工作实效。

(四)进一步加强能力建设,提高备案审查工作整体水平

规范性文件备案审查工作政策性、专业性都很强,涉及面广、要求高,必须要有较强的审查能力与之相适应。面对新形势新要求和长期以来备案审查工作存在的审查能力不足的问题,要以备案审查能力建设为核心,进一步加强规范性文件备案审查工作组织领导,优化机构设置,强化岗位职责、人员力量等保障措施,自上而下切实推进解决。一是,进一步加强组织领导,为备案审查工作深入开展提供坚强的组织保障。要着眼长远,站在全面推进依法治国、保障宪法和法律正确实施、建设社会主义法治国家的高度,进一步加强人大备案审查工作组织建设,健全备案审查机构,加强备案审查工作力量。始终坚持和依靠党的领导,把党的领导贯穿于备案审查工作的全过程,及时研究解决备案审查工作中的问题和困难。二是,加强备审审查队伍建设,选配有业务素养高、工作经验丰富、作风过硬、敢于担当的人员充实备案审查工作机构,切实解决备案审查工作人员偏少、力量薄弱的问题。三是,加强备审审查业务学习和培训,提高备案审查工作人员的业务素质和工作能力。通过举办专题培训班、以会带训、挂职锻炼等多种形式,加强政治素质、业务素质和实践能力的培养、锤炼,使人员力量、队伍素质、队伍结构与备案审查工作相适应。四是,加大对区县(自治县)人大常委会备审工作的培训指导力度,切实提高区县(自治县)规范性文件备案审查工作水平。通过组织开展调研、检查等形式加强工作指导和监督,推动全市人大规范性文件备案审查工作上台阶。五是,要善于借力借智,建立健全专家智库,为制定规范性文件和深化备案审查工作提供智力支撑。市人大常委会规范性文件备案审查工作评议领导小组办公室 执笔人:张镇洲 陶斯成)


责任编辑:葛琦