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加强乡镇人大建设 打牢民主法治根基

时间:2016-04-22 16:59:39来源:《公民报》2016年第30期

《中共中央转发〈中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见〉的通知》(中发【2015】18号)和《中共重庆市委转发〈中共重庆市人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见〉的通知》(渝委发【2016】4号)文件精神,是指导当前和今后一个时期县乡两级人大工作和建设的纲领性文件和行动指南,对于坚持和完善人民代表大会制度,推进法治中国建设,贯彻宪法和有关法律精神,具有重要的现实意义。本栏从这期起,将陆续刊发部分人大制度研究者或人大工作者撰写的学习贯彻中央和市委文件精神,探讨如何加强乡镇人大工作和建设,充分发挥乡镇人大在民主法治建设中的基石作用等方面的理论文章,供各级人大工作者学习交流,以更好地促进乡镇人大依法履职,提高乡镇人大工作水平。


加强乡镇人大建设 打牢民主法治根基

 

发展和完善乡镇人大制度的对策分析

■曾庆辉

乡镇人大的法律地位、作用和权威在我国宪法、地方组织法及相关法律中都有明确规定,它是最基层的国家权力机关,是整个国家政权的基础,是国家治理体系的重要组成部分。乡镇人大活跃在改革和建设的第一线,最能及时了解、发现农村经济社会发展和稳定中的各种问题,并提出最具针对性和实用性的意见建议。“求木之长者,必固其根本;欲流之远者,必浚其泉源。”因此,要坚持和完善我国人大制度,推进国家治理体系和治理能力的现代化,缺少乡镇人大这一层级,就只能成为一句空话。如何促进乡镇人大工作向规范化、经常化、制度化方向发展?如何推动乡镇人大制度与时俱进?要破解这些问题,归根结底就是要发展和完善乡镇人大制度。笔者以为,要发展和完善乡镇人大制度,就要着力做好以下方面的工作。

要充分认识乡镇人大的制度功效

我们要充分认识到,乡镇人大作用的发挥、制度的完善,对于我国人民代表大会这一根本政治制度的稳固至关重要。要把发展和完善乡镇人大制度作为我国民主政治建设的基础来夯实,作为民主法治的重要工作来推进,作为汇聚民意、凝聚民心的重要抓手来落实。要强化乡镇人大制度的权威,必须跳出乡镇的范畴,把它置于整个民主政治建设、依法治国和国家治理体系这样一个大命题来考量。乡镇人大制度的作用发挥如何,最终取决于民众对人大的关切、支持程度。因此,就要不断提高民众的民主意识、法治意识和人大意识,让选民了解他们选出的人大及其代表在干什么,干了什么,干得怎样,这样人们对人大的关心、支持、监督程度也将随之提高,人大制度便会如春风化雨般深入人心。

要大胆探索乡镇人大工作的方式方法

乡镇人大制度不仅需要顶层设计,而且需要完善和健全自身的体制机制,更需要在工作实践中实现与时俱进,大胆破题。要积极探索建立乡镇人大合理的会议会期制度、选举制度、审议制度、重大事项决定制度、监督制度,充分发挥乡镇人大的职能作用和制度功效。要发挥乡镇人大主席团的作用,积极组织开展执法检查、视察调研、专项工作评议、听取和审议专项工作报告、密切联系选民群众,从而进一步畅通民意渠道。要大胆探索实践质询、撤销、罢免等法律赋予而尚未实施的职权,以敢闯、敢试的勇气和务实的作风,扎实有效地推进乡镇人大工作不断创新发展和完善。

要完善乡镇人大会议制度

主要处理好以下方面的问题。一是关于会议次数和时间。按照中央有关文件精神,乡镇人代会一般每年举行两次,这样有利于乡镇人大各项权力的实现。还可以借鉴重庆市南川区水江镇所探索的“水江实践”,实现乡镇人代会“季会制”,并且每次会议的时间不少于两天。二是关于会议的召集和主持。要严格依照法律规定,由乡镇人大主席团负责会议召集和主持,而不应由乡镇党政班子以会议形式讨论召集会议的决议、会议的筹备事项、会议召开过程中的有关程序问题等。三是关于听取审议内容和报告人的问题。应由乡镇长作乡镇政府工作报告;由乡镇人大主席或专职副主席作乡镇人大主席团工作报告;由乡镇长或分管财经的副乡镇长作预算执行情况的报告;代表建议办理情况的报告可以书面报告,也可以在政府工作报告中一并向代表报告。四是关于会议审议。要充分安排审议时间,鼓励代表积极发言。人大代表在审议发言时应做到敢于直言,不说恭维话;紧扣主题,不说题外话;熟悉情况,不说外行话,从而确保乡镇人大的决策更加科学、真实、客观。代表的审议发言,要及时整理汇总成大会简报或审议意见,转交乡镇政府处理。

要行使好乡镇人大三项主要职权

乡镇人大要做好“该做应做”的工作,就必须依法行使好各项职权,尤其是监督权、决定权、选举权三项主要职权。

首先,要提高监督的实效性和针对性。一要完善乡镇人大监督制度,包括监督的重点、方式、内容、程序、后果等等。乡镇人大的监督重点应当是“关系到本区域改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的问题”。二要明确乡镇人大的监督方式主要为听取和审议乡镇政府的专项工作报告。明确专项工作报告议题确定的几个途径,如重大事项决策的执行情况、法律法规实施情况、重点支出的安排和资金到位情况、预算超收收入和科目调整情况、人大代表反映集中的问题、群众来信来访反映集中的问题等。三要加强刚性监督方式的运用。乡镇人大应当激活质询、撤销、罢免等刚性监督手段,现阶段可以将预算监督作为行使监督权的突破口和切入点,让乡镇人大的预算监督权实现由“程序”向“实质”的转变。

其次,要明确乡镇人大决定重大事项的权限范围。到底哪些事项属于乡镇“重大事项”,应予以明确具体的界定。按照法律法规和党的十八届三中全会的有关精神,凡属乡镇总体规划、重大建设项目、重大改革措施等,都要依法提请乡镇人大讨论决定。对确需讨论决定、时间紧迫的重大事项,必须增开人大会议,对其他重大事项,尽可能地安排在年度人大会议上讨论决定。此外,要避免把不该提交人大会议决定的事项提请人大审议。

第三,要把好“选举关”。要逐步增加乡镇人大主席、副主席,乡镇长、副乡镇长候选人比例,争取实现差额选举;要保证候选人提名、代表酝酿讨论、投票等环节依法进行,不能违反法定程序,省略相关环节;要贯彻落实选举法“对代表的监督、罢免和补选”的明确规定,对破坏选举的行为要加以严厉制裁。

要积极发挥乡镇人大代表的主体作用

一要制定合乎乡镇人大代表特点的履职细则,使人大代表的履职行为从更多地依靠代表自身的职业背景、个人能力和履职热情向规范化、制度化的方向转变。二要强化乡镇人大代表执行代表职务的约束,使监督代表从“柔性”向“刚性”转变。在代表述职制度的基础上,建立并完善代表任职宣誓制度,年度执行代表职务情况向选民公开制度,代表辞职、罢免制度等。三要完善代表主动联系群众制度,通过对人大代表联系选民提出具体要求,在选区设置代表与选民的互动平台,建立基层代表走访选区制度,公开人大代表信息,使代表与群众的联系由“软任务”向“硬约束”转变,让代表与选民的联系直接化、常态化。(作者单位:甘肃省人大常委会)

 

水江镇人大“季会制”的标本意义

■李金荣

据2015年第10期《中国人大》报道,重庆市南川区水江镇人大从2007年4月起,每季度召开一次人代会,已进行了8年多的实践与探索,其镇人代会的“季会制”已从过去的探索实践走向了目前的常态化。

乡镇人大是我国最基层的政权机关,但长期以来其职权没有得到充分行使,作用也没有得到充分发挥。曾经,一些省级人大常委会为加强乡镇人大工作,从地方立法的角度,赋予了乡镇人大主席团在闭会后的职能。但2005 年全国人大常委会办公厅的《情况通报》明确:“乡镇人大主席团不是乡镇人大闭会期间的常设机构,对外不应挂牌称乡镇人大主席团”。因此一些省级人大常委会就叫停闭会后主席团的履职。这样,闭会后乡镇人大的作用发挥就出现两种情况:一是有些地方的主席团挂牌取消了,但主席团仍行使监督政府工作的职权;二是多数地方只由人大主席组织代表开展一些视察调研和学习等活动,对闭会后政府工作怎么监督没有过多的思考。

笔者认为,水江镇人大对镇人代会“季会制”的探索实践,于破解乡镇人大履职不到位、权力“虚置”等困难具有标本意义。

首先,“季会制”符合地方组织法的规定。地方组织法第十一条规定:“地方各级人民代表大会会议每年至少举行一次。”根据这一规定,乡镇人大每年举行若干次会议都是合法的。水江镇人大的“季会制”是对这一法律规定的精神实质有了充分理解后所定立的会议制度,是符合法律规定的。

其次,“季会制”能够破解乡镇人大权力“虚置”的难题。在现行法律框架下,如何保障地方组织法赋予乡镇人大的十三项职权得到充分行使?实行“季会制”是一个很好的选择。因为一个乡镇的范围很小,其代表的数量也少,召开一次人代会是很容易的事,所以,一年召开多次人代会,或实行一季度一次人代会的“季会制”是可行的。除了每年的第一次人代会要审议《政府工作报告》、财政预算报告等外,其余的人代会议题可以围绕党委的中心工作、政府重点工作、民生实事、群众热点难点问题选择若干个专题,听取和审议政府对法律法规实施情况、专项工作情况报告等,也可以工作评议、专题询问等方式,以强化对乡镇政府的工作监督和法律监督。

再次,“季会制”的实践探索与普及推广,可以为修改地方组织法积累实践经验。宪法没有规定乡镇一级设立人大的常设机构,但可以在地方组织法中明确规定召开乡镇人代会的次数,从法律规定上强化乡镇人大职权的行使,丰富乡镇人大工作的内容,避免乡镇人大权力的“虚置”。在地方组织法修改前,各地可以从党委的加强人大工作意见、县级以上人大常委会对乡镇人大工作的指导意见中对乡镇人大的“季会制”加以明确和提出要求。(作者单位:武隆县人大常委会)


责任编辑:葛琦