加入收藏
您当前的位置:网站首页 > 信息集萃 > 深阅读
信息集萃
信息推荐
视频聚焦

石刻的那些“立法”事

时间:2017-04-12 10:18:30来源:《公民报》2017年第24期

3月,2017中国重庆大足石刻国际旅游文化节开幕,非物质文化遗产中敖火烧龙在现场翻飞腾跃,而最负盛名的大足石刻正安静伫立在山峦间等待世人到来。也是在3月,在市四届人大常委会第三十五次会议上表决通过的《重庆市大足石刻保护条例》,将作为一把“尚方宝剑”,为巴渝大地上迄今为止唯一的世界文化遗产保驾护航。

  过去几年,数则湮没在媒体报道中的信息,串联起大足石刻立法保护之路的始末。如同遥遥夜空中的粒粒星辰,你可以轻易用手划出彼此之间简短的连线,却很难想象它们实实在在距离的光年。为了架通由此及彼的桥梁,重庆市人大常委会、大足区人大常委会以及相关部门奔走过、争论过、忧虑过、憧憬过……过往来路历历在目,值得我们溯而求之。

一枚种子 文物保护与人大建议

  “2010年,市人大来大足调研文物保护法执行情况时,我们首次提出了立法‘升级’保护大足石刻的想法。”大足石刻研究院院长黎方银回忆。这一想法其实久经思量。
  时间倒流至1998年,为满足申报世界遗产要件的需要,当年出台的《重庆市大足石刻保护管理办法》实际上是个“赶制品”。“大足石刻研究院开展石刻保护研究、文物修复工程、监测预警、大足学等日常保护和研究工作均没有在办法中体现。”黎方银如是说。
  2006年,国务院专门出台《世界文化遗产保护管理办法》,对境内的世界文化遗产保护提出了明确要求;2016年,又出台《关于进一步加强文物工作的指导意见》,从政府及其相关部门职责、文物保护规划编制实施、合理适度利用、严格执法和完善保障等方面,对加强文物保护工作提出新的要求。
  大足石刻在逐年老去,文物保存环境也非当年,就连上位法都有新变化,而原有的规章条款仍然停留在上世纪90年代,不仅与上位法的匹配度差,也不适应实际的文物保护工作。
  将行政规章上升为地方法规,势在必行!这一想法好似一枚种子,就这么在大足区人大每个人的心里扎下根。
  “而后,区人大多次组织当地市、区人大代表了解大足石刻保护现状。”区人大常委会宣传信息中心主任刘远说。
  2013年,一纸《关于大足石刻保护管理的问题及建议》由大足区人大常委会上书至重庆市人大常委会,引发了市人大常委会领导的高度重视,要求有关方面认真对待。该建议转送到了市政府谭家玲副市长手中,“关于大足石刻文化遗产的保护建议很好!请市文广局和市文物局研究制定重点保护的专门措施送审。”谭家玲副市长的批示为启动大足石刻立法保护注入了一剂“强心针”。
  同年,市第四届人大常委会第七次会议决定,将《重庆市大足石刻保护管理办法》列入重庆市人大常委会五年立法规划。这一决定如同久旱逢甘霖润泽心田,三年前播下的那枚种子开始萌芽。

一种声音 立法保护须马上行动?

  这时,却出现了另外的一种声音:原有的管理办法自施行以来对依法保护大足石刻发挥过非常重要的作用,且已经成功申遗多年,是否有必要如此紧迫地变规章为法规?在这种声音的动摇下,大足石刻的立法保护进程有些放缓。
  一直为此奔走的人们初听此言也是忧心忡忡。大足石刻在重庆是标志性的文物景区,是窗口的窗口。在祥和的香火云霭中,佛像神态安详、石刻精美绝伦。他们想将这扇窗口保护得更好。曾在大足石刻申遗期间担任申报文本组组长的黎方银就是其中一员。他坦言,“原管理办法仅为政府规章,并未达到联合国教科文组织的最终要求。根据国际公约对世界文化遗产保护管理的要求,有必要制定地方性法规来进行保护。”区人大常委会副主任李继刚也认为,“大足石刻自1980年对外开放以来,游客与日俱增,为处理好大足石刻旅游、文化等开发利用活动与保护的关系提供法制保障,也有必要将政府规章上升为地方性法规。”
  因此,虽然整个立法脚步一度变缓,但背后的工作没有停顿。大足区人大常委会组织代表广泛深入开展大足石刻保护的调研,大足区石刻研究院等相关单位严谨科学筹备,井然有序地推进石刻保护的立法工作。
  谁也没有想到,一股令人欣喜的借力竟使立法齿轮再次快速转动。
  2011年4月,千手观音造像本体修复工程正式启动。这是大足石刻的重要代表作品,是我国最大的集雕刻、彩绘、贴金于一体的摩崖石刻造像,因饱经八百多年岁月侵袭,34种病害缠身,不复往日容光。“大足宝顶千手观音抢救加固保护项目”被列为国家石质文物保护一号工程。
  其实从1952年大足石刻文物保管所成立,对文物的保护工作就持续进行着。1952年,北山长廊和宝顶山牧牛图保护亭相继建成。之后几年里,文管所又陆续增修了宝顶山孔雀明王等造像的龛顶防雨护檐、保坎等设施。1996年,北山石窟崖体排水隧洞工程竣工,治理北山造像群的水害问题。2000年,石篆山长廊建成。2009年至2010年,南山石窟综合抢险保护工程实施。
  只是这一次,以千手观音的修复为契机,世人目光再次聚焦到这座世界石窟艺术最后的丰碑——大足石刻身上,同时伤感地发现:如同人类生老病死,古老的瑰宝也面临着老去甚至消失……
  再次加速的齿轮动力十足。2014年,市文物局、大足石刻研究院、西南政法大学对《重庆市大足石刻保护管理办法》实施16年来所存在的合法性、合理性、协调性等方面的问题进行了评估,并提出了11条建议。依据评估结果,2014年,在多次实地调研、听取各界人士意见、召开专家座谈会的基础上,借鉴其他世界遗产地的立法经验,数易其稿后,《重庆市大足石刻保护条例》文本代拟稿孕育出炉。

一场争论 四个焦点和数次论证

  一波初平,一波又起。在完善法规草案文本的过程中,关于大足石刻的管理体制、综合执法等问题成为了论证的焦点。
  第一个焦点是关于大足石刻管理的“归属”问题。大足石刻历来是由大足当地在进行管理,但并没有以法规的形式来进行明确。此次“升级”立法保护,这一问题首当其冲、应当明确。第二个焦点集中在文物保存环境方面。它不仅是对文物本体的保护,还包括对文物相关的环境保护,涉及开山采石、林木采伐等方面,在其他同类文物保护法规中涉及较少。在立法中是否纳入、纳入的范围应多大,都值得探索。第三个焦点的争论围绕着合理利用展开。2016年4月召开的全国文物工作会议强调要着力拓展文物利用途径,发挥文物工作在促进文博创意产业发展中的积极作用,这对文物利用提出了新要求。但是,加强文物利用必须以保护为前提,合理利用的尺度应如何拿捏?这在其他同类条例中同样涉及较少,无法参考借鉴。
  是否需要综合执法、如何进行综合执法、执法主体是谁?这是第四个焦点。这一焦点更广受关注,几乎自始至终都处于风口浪尖。在一个景区内授权进行综合执法,这在此前的同类条例中从未有过。对此,从市级各部门到区级各部门都有不同的看法。大足区政府法制办副主任李安华亲历了这一场“争论”,“如果大家都来执法就会造成执法成本增加、效率低下等问题,因此得有一个取舍,一个前提在于如何更好保护大足石刻的取舍。”
  直至2016年9月28日,市四届人大常委会第二十八次会议分组审议《重庆市大足石刻保护条例(草案)》(一次审议稿)前,关于焦点的争论都未止歇,围绕它们开展的数次论证也在同步进行着。
  在此过程中,2015年7月,市人大常委会副主任沈金强率队赴大足区,调研大足石刻保护工作。11月,市人大常委会主任张轩、副主任郑洪带领市人大教科文卫委、市文化委、市文物局等相关部门负责人到大足区实地调研大足石刻保护及立法推进情况。
  “希望大足要传承保护好大足石刻文化。”调研中,张主任要求加快立法进度,提高立法质量,认真按照2016年度法规提请审议的时间表开展相关工作,并就如何立、如何立得有效用,提出了具体要求,给予了科学指导。
  立法节奏再次加快。2015年11月,市人大教科文卫委、市政府法制办等前期介入,指导法规草案文本的修改完善工作,在大足石刻研究院待了一周,逐条研究文本,逐字逐句进行斟酌。文本成熟后,又征求市、区两级编制、规划、建设、国土、人事、旅游、商业、林业、工商、市政、环保、文化执法等部门的修改意见,还包括征求社会公众的意见。同时,又召开了文物、法律和环保领域专家论证会。修改、论证、再修改,再论证,如此反复,2016年7月,《重庆市大足石刻保护条例(草案)》“出炉”。

一部条例 固化模式与更好保护

  “作为我市唯一被列入世界遗传名录的文物——大足石刻的保护问题历来备受关注。在市四届人大常委会第二十八次会议上,《重庆市大足石刻保护条例(草案)》正式提请审议。”这是2016年9月28日《重庆新闻联播》中的一则内容,播音员语音和缓,但曾为此奔走的重庆市人大、大足区人大等人听来却字字铿锵。它为大足石刻大事记添上浓墨重彩的一笔。
  会后,市人大常委会法制工委将草案在市人大网站上公布,公开征求社会各界的意见。市人大法制委、常委会法制工委同有关部门对常委会组成人员的审议意见以及其他方面收集的意见进行了逐条梳理和研究,又赴大足开展实地调研和论证。在此基础上又根据各方面意见对草案进行了修改。经2017年3月13日市四届人大法制委员会第四十九次会议审议,形成了提请市四届人大常委会第三十五次会议。
  2017年3月27日上午,在市四届人大常委会第三十五次会议上,市人大法制委副主任委员黄源彪说起其中一个细节“一次审议时,有常委会组成人员提出,‘建议修改草案第三十七条,明确综合执法的机构。’仅为此,市人大常委会就在征求大足区政府及其文物、旅游、环保、市政、交通等部门意见的基础上,又组织市人大教科文卫委、市政府法制办、市文化委、市文物局、大足区人大常委会、大足区政府等单位召开了专题协调会。”
  终于来到了这一天,2017年3月29日,市四届人大常委会第三十五次会议表决通过《重庆市大足石刻保护条例》!
  山峦间的佛像依旧安然俯看众生,人们胸口的一块石头终于落下。大足区人大常委会主任张有力说:“大足石刻是全市唯一的世界文化遗产,其历史价值、艺术价值、科学价值不可替代。把大足石刻保护成功的模式,以立法的方式进行固化,这不仅对以后的大足石刻保护,还对国内其他世界文化遗产的保护都有重大意义。”


声音》》》“创制性规定前所未有”

《重庆市大足石刻保护条例》的整个立法过程历经长时间调研,因此这部条例更符合文物保护的实际。它绝不是简单的上位法的复制,其中很多亮点、创制性规定都是前所未有的。

  一是进一步关注了与文物相关的环境保护。过去讲文物保护主要是指文物本体,但其实更应该整体地去看待,包括与之息息相关的环境甚至历史信息,都应该受到保护。文物保护的新理念在条例中得到了比较充分地体现,其中很多条款中对文物保护环境都作了明确的要求和规定。如在文物建设控制地带内不能开山采石、不能随意砍伐树木、不能破坏水系,等等。
  二是充分考虑了景区活动对文物保护的影响。大足石刻不只一个文物,它是一个对外开发的文物景区,作为世界文化遗产需向公众展示,就会涉及到各种活动,而这些活动可能存在不利于文物保护的因素。因此,条例对此作了相关规定,对于如何进行合理利用、如何进行开发都有限制性的要求。
  三是实施综合执法也是一大的亮点和创新点。一个景区范围本身不大、涉及的执法主体不少,必然就会造成一些执法的空白点。这在一些旅游秩序不好的景区得到了印证。通过综合性的授权执法,弥补了执法的空白点,更弥补了文物保护的空白点,这在条例中也有明确规定。

总体来说,这部条例将对大足石刻的有效保护、合理利用、科学管理发挥非常良好的作用。

责任编辑:张维