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新发展理念下的地方立法 地方立法如何有效作为?

时间:2017-05-17 10:15:16来源:

新发展理念下的地方立法

  本期主持:张双山 本报记者
  本期嘉宾:周祖成 西南政法大学教授 重庆市地方立法研究协同创新中心执行主任

对话大家

地方立法如何有效作为?

  新闻背景
  
4月21—22日,“新发展理念和中国地方立法”学术研讨会在西南政法大学举行。
  此次研讨会由西南政法大学重庆市地方立法研究协同创新中心和南京师范大学江苏高校区域法治发展协同创新中心共同主办,中国法治现代化研究院、西南政法大学地方立法研究院、西南民族法文化研究中心和法学理论学科共同承办。
  此次研讨会吸引了来自江苏省人大常委会、重庆市人大常委会、河南省人大常委会、江西省人大常委会、巴中市人大常委会、广安市人大常委会、潍坊市人大常委会、深圳市政府法制办、克拉玛依市政府法制办、江苏省社会科学院、山东省社会科学院、中山大学、上海师范大学、对外经济贸易大学、西北政法大学、新疆师范大学、大连理工大学、三峡大学、甘肃政法学院等30多家单位的专家学者70余人参加,共收到论文36篇,内容涵盖中国法治建设与地方立法、人大主导立法的体制机制、地方立法理念与方法、地方立法基本理论、地方立法实践、地方立法评估、地方立法公众参与、区域治理等方面。
  在会上,30余位专家、学者分四组,先后作了主题发言,深度探讨了地方立法理念与方法、人大主导的地方立法体制、区域地方立法协调、地方立法需求悖论、地方性法规设定行政处罚的权限、立法的社会矛盾化解功能、社会风险的法律防控、地方立法质量评估、特区立法等问题,点评专家还分别就各主题发言进行了现场点评,是一次理论与实务共建交流平台进行深度对话的尝试,对我国地方立法将具有重要的指导意义。

  立法主导
  放开立法权的目的,就是要让立法来主导地方经济社会的发展,而不是行政。如果没有法律法规保障,“行政首长说了算”的现实困境是不能得到根本解决的。
  周祖成介绍,创新是一个国家的灵魂,更是一个民族进步的不竭动力。立法法修改后,地方立法权全面扩容,这为地方法治发展注入了新的活力,同时也带来一系列问题与困惑。为了促进地方立法理论与实践,提高地方立法质量,“新发展理念与中国地方立法”学术研讨会的召开是应时代所需。
  在新的历史条件下,我们遇到了许多新情况、新问题、新挑战,如果不创新,有些问题不及时解决,就永远停滞不前。只有不断创新理念、创新思维、创新方法,才能立于不败之地。
  “其他工作是这样,立法工作同样如此。”周祖成说,基于立法工作,特别是地方立法,如何来创新呢?“怎样选择立法项目就是一个很好的方向。”
  立法项目的选择,前期调研很重要,要根据本地区经济社会发展,来确定立法项目,通过征求公众立法建议是很好的补充。立法还是要人大主导,通过立法来推动地方经济社会某一方面的发展。比如说,重庆有很多留守儿童,他们的受教育问题,健康发展问题,权益保障问题,怎样通过立法来解决?这就需要地方立法。
  地方经济社会发展应该由立法来主导,在党委的领导下要改变行政主导的现实困境,立法者责任重大。很多地方,目前根本没这方面的蓝图,甚至说还没这方面的想法。依法治国最终应是立法主导,而不是行政主导。

  立法创新
  地方立法最根本的还是要在原始创新上下功夫。学习借鉴外地的先进立法经验是必要的,但我们不能照抄照搬或者基本照抄照搬外地的法规。
  “我主张人大主导立法,每部法律的制定都应该有其相应的团队,成员涵盖应全面,如利益相关方的人员、管理部门的人员等,使其制度设计后不要激化矛盾。”周祖成教授说,制定法规不能闭门造车,要深入调研,现在很多地方性法规草案在起草时,一个人两三天就拿出文本,导致你抄我的,我抄你的。“中央一再强调,地方立法不能大而全,有几条就立几条,要以解决实际问题为出发点。可是,现实情况,并不如此。”
  创新可以通过借鉴来完成,在已有示范文本的基础上,结合本地特色广泛征求意见,增加本地元素,同时还要在整合创新上下功夫,将继承传统与革故鼎新相结合、借鉴外地经验与自主立法相结合,各取所长,扬长避短。只有这样,才能真正制定出具有时代特征、本地特色的地方性法规。
  如广安人大的创新在立法工作中得到了体现,在加快推进国家住宅产业现代化综合试点城市建设中,广安被纳入四川省首批建筑产业现代化生产基地,为确保这项工作有法可依,他们率先启动装配式建筑产业促进地方立法工作,现已形成了《广安市装配式建筑产业发展促进条例》初稿,待市人大常委会审议通过报省人大常委会批准后发布实施。
  “条例中很多规定都是非常有远见的。”周祖成给予肯定,虽然国家在这方面还没有相关法律规定,但他们已经在探索,这也为国家今后在这方面的立法积累经验。

  公众参与
  “实务部门的工作人员等参与进来,能更好地推动地方立法工作的开展。”
  周祖成介绍,自2016年10月28日“绿色发展新理念与生态问题地方立法比较”研讨会在西南政法大学举行后,重庆市地方立法研究协同创新中心今后每年都举办新发展理念下与地方立法有关的学术研讨会,针对立法中的问题,组织专家学者和实务部门的工作者,一起来研讨。
  周祖成谈到,地方立法部门需要了解立法的前沿理论,立法工作中存在的问题专家学者是如何看待,而专家学者也需要了解地方立法中到底存在哪些问题。
  通过问题的提出,很多人就会专项研究,从而推动地方立法工作。
  “希望通过这种方式,有更多的人来关注地方立法。”周祖成介绍,原来具体研究地方立法的人不多,现在是越来越多了,包括很多的博士生、硕士生,也开始关注地方立法工作,这个就是培养后备力量的具体行动。
  事实如此,以前学生们在写论文时,基本上就不涉及地方立法这方面的研究,他们不关注,感到很棘手,而随着依法治国氛围的越来越浓,学术关注地方立法的自然越来越多,很多大学生都主动将目光聚焦地方立法。

  融合发展
  地方立法就是一定要贯彻五大发展理念,关键是结合地方实际。
  据悉,实务部门参与地方立法研讨的也越来越多,如去年参加论坛的只有50多人,今年就有70多人,其中很多都就是来自实务部门的,如省级人大的就有重庆、江苏、河南、江西四个,设区的市有巴中、广安、潍坊等人大,还有深圳、克拉玛依法制办的相关工作人员。这些实务部门带来了很多地方立法方面的新思想、新动作,以及新的问题,如网约车在很多地方都已出现,怎样管理,如何规范,大家都在积极思考,西南政法大学博士生莫林就从15个城市的立法文本考查入手,分析各地增设的若干具体规则措施明显抵触上位法,既阻碍全国统一市场的形成,亦对公民和企业权益构成不当妨害。要扭转中央与地方立法在网约车规制合法性上的“集体沦陷”局面,须在完善许可依据的前提下,重建规范体系,转变规制理念,更新规制手段。
  又如大气污染区域协调防治,行政处罚权限如何规范,评估采取什么样的模式、方法,西北政法大学的刘学文、重庆人大的何峻卉都从实践出发,有理有据地进行了问题剖析、前景展望,并给出了一些具体的解决建议办法。
  周祖成为此谈到,地方立法就是一定要贯彻五大发展理念。地方立法怎样贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念,关键是要结合地方实际。同时,在新发展理念下如何去指导地方立法怎样选择项目,从而推动地方经济社会全面发展。如新疆在宗教方面的一些立法,内地可能大多不关注、参考不上,但可以通过此了解民族自治地区的法制建设情况,一些自治县则可以通过此借鉴相关工作。
  “在大家的参与和支持下,此次研讨将大大推进理论与实务部门的合作,为地方立法的理论研究和实践工作添砖加瓦。”为此,市人大常委会委员、西南政法大学校长付子堂评论。

  立法评估
  在推动地方立法工作上,不仅要重视立法前评估的制度化建设,更要加强立法后评估工作。
  “接下来,我们将就地方立法,特别是设区的市的地方立法进行全面立法评估,不仅做文本评估,还要选一部分做实施性评估。”采访中,周祖成教授多次提及“立法评估”这个词。就是要通过评估,了解地方立法到底为社会发展起到了哪些作用?立了那么多法,真正起作用的有好多?
  情况可能不容乐观。说实话,起作用的可能并不多,有些根本就没实施。
  地方立法在司法实践中的情况到底怎样?
  “非常遗憾,这次会议真没有涉及法律实施评估方面的文章。”周祖成教授谈及此,有点失落,大家可能还没重视到这方面的问题,所以评估方面的文章很少。
  设区的市立法工作自2015年开始,差不多两年时间了,法规的运行情况如何,有没有作用,达到了预期的目的没,问题在哪?到底是立法本身的问题,还是制度规定问题,还是执行的问题,这对立法者,都应该做到心中有数。
  对此,周祖成教授认为,在推动地方立法工作上,不仅要重视立法前评估的制度化,注重在立法前评估中吸收其他地区的有益经验,把新的发展理念融入立法前评估工作全过程,以保证地方立法符合科学的立法理念。
  同时,还要加大立法后评估工作力度。地方立法后评估制度,是立法质量提升和立法效果评价的重要方式。在重庆市人大常委会的大力支持下,中心对重庆地方性法规进行了全面评估,但这还不够。下一步,希望重点对一两部法规进行全面、深入地做实施评估。只有通过对一个法规在实施两年后去做全面的实施评估检查,才能发现它到底实施了多少,解决了多少问题,还存在哪些问题?
  “如果没有什么变化,那就说明你这个法规是失败的。”周祖成说,如行政程序条例实施两年后,通过评估发现政府决策程序没变化,行政长官意志仍决定一切……那么,这部法律就是失败的。
  通过评估,要让更多的人知晓,法律是规范行为的,调整利益关系的。立法就得克服长官意志,如在某地的调研中,有领导要求将城市发展的人口目标等写入法律,这不是法律的职责,但工作人员怎么解释该领导就是听不进去,后来还是法律专家出面才沟通成功。
  周祖成教授还谈到,通过立法评估还要各方知晓,地方立法不是处罚越多越好,宣传更重要。“随后,我们将对地方立法中的处罚措施等规定做一个专题评估。这些处罚设置到底合不合理,实际运行有没有问题,达没达到效果?法律规定就是要让老百姓能够接受,积极参与其中。如果为罚而罚,效果肯定不好。”

观点撷英

   ■《立法法》赋予设区的市的地方立法权不仅仅是单纯的法律修改,而是涉及到立法权力配置与立法体制变动的广泛而深刻的治理变革,因此要面临合宪性的检验和拷问。深刻反思“半立法权”性质说,正确认知设区的市地方立法权性质,必然要从积极的角度去理解构成它的法律规范。《立法法》对宪法的发展续造、宪法为“央地分权”预留的制度空间,以及执政党对地方立法权的顶层设计,既是对设区的市地方立法权合宪性的深化理解,也构成了其正当性核心的法治基础。
  白利寅(山东社会科学院法学研究所助理研究员)

 

  ■立足当前地方人大及其常委会适应立法和改革决策相一致的需要,制定地方性法规中适用行政处罚权现状,重点对其适用依法立法原则时,存在的同一违法行为行政处罚竞合问题、未备案行政行为设置行政处罚合法性问题和行政体制改革中行政处罚主体确定问题进行比较分析,提出了适时修改行政处罚法、科学设置行政处罚规定、探索建立地方立法监督制度等建议。
  何峻卉(重庆市人大常委会法工委法规一处副处长)

  ■近年来,大气污染现象在京津翼地区频发,已呈现区域一体化特征,在治理上亟待“顶层设计”,即通过区域一体化的制度安排联防联控。立足《立法法》,以自下而上的渐进式立法、先行先试三地联合制定大气污染防治地方性法规,逐步破除阻碍区域一体化立法路径的障碍,探索一条可资探索的路径,势在必行。如划定京津翼大气质量控制区、创建京津翼区域大气污染防控委员会,发展“政府—市场—社会”协调配合的大气污染治理机制,理应成为立法的核心要义。
  刘学文(法学博士,西北政法大学国际法学院讲师)
  
  ■当今社会正迈入大数据时代,借助大数据推进国家治理现代化已成为一项重要议题。当前,地方立法评估存在评估过程形式化、评估主体单一化、评估标准主观化等问题。基于大数据带来的治理思维和治理技术的变革,多维检视当前地方立法评估,进一步提出地方立法评估的大数据路径,促进地方立法评估的完善。如从定性化的经验型立法评估走向数据化的精准型立法评估,从封闭、静态、事后型评估走向开放、动态、前置型评估,从碎片化的部门型评估走向整体性的跨部门协同评估,从人大主导型评估走向政社、政企合作型评估。
  张涛(西南政法大学法理学博士研究生)
  
  ■近年来,部分地区公众参与立法的实践颇具代表性,以此为对象研究表明,我国公众的参与立法已呈现出了由制度化向法治化不断迈进的必然发展态势。因此,业以进一步的实现公众参与立法的法治化,在制度内容上,要明确规定我国公民享有包括立法知情权、表达权、监督权等在内的比较完备的参与立法的权利,并加强其组织性和有序性;在参与程序规则的设计上,应对立法参与的主体、方式、程序以及立法职权主体与人员的责任追究机制等予以通行规则的规定。
  石东坡(法学博士,教授,浙江工业大学文化与法制研究中心主任)
 


发挥立法引领作用的基本路径

■王腊生
  党的十八届四中全会提出,“建设中国特色社会主义法治体系,必须坚持立法先行,发挥立法的引领和推动作用。”
强调立法引领,有利于树立法律权威,能够实现依法执政,大力推动改革发展。

  四个体现
  从法的本身特点和初步的立法实践来看,立法引领推动作用的发挥主要体现在以下几个方面。
  明确发展取向和基本要求。立法的引领推动作用之一,表现在通过立法明确当前和今后一个时期某项事业的未来发展取向和基本要求,主要目的在于为某项事业的发展奠基调,明方向,提要求,以凝成共识,振奋人心,使之不动摇、不折腾。
  规定促进和激励措施。规定具体的鼓励促进措施,是立法引领改革、推动发展的主要实现途径,也是该类立法能够发挥实际作用的主要依托。主要有:1、减免税费。这是所有促进措施中最有力度的一类。2、资金支持。这是规定比较多的一类。地方立法中的资金支持措施主要有专项资金、财政补贴等。3、给予表彰、奖励。对于在某项工作中作出贡献的单位和个人给予表彰或者奖励,具有很强的示范效应和带动作用,可以促进更多的人参加到这项事业中来。如,我省志愿服务条例规定:“鼓励有关单位在招收公务员、招工、招生时,在同等条件下优先录用、录取优秀志愿者。”
  设立有关权利义务范围。法是以权力和义务为机制调整人的行为和社会关系的,对推动发展某项事业中的相关主体设定相应的权利和义务,是发挥立法引领推动作用的又一条重要途径。也正是通过权利和义务的宣告和落实,执政党把自己的价值取向和政治决策变为国家的法的价值取向和立法决策,并借助国家权威而实现。
  创新体制机制。发挥立法引领推动作用,需要在“先”“新”上下功夫,以新的体制、机制,以领先的制度,引领人们的行为方式,推动改革的先前发展。特别是在经济发展方式转变、加强和创新社会管理等领域,实践起步晚,缺乏成熟的经验和模式,亟需体制机制创新,从科学合理的率先的法律制度层面加以引导。

  四条路径
  发挥立法引领推动作用,从路径办法上来说,我们要做到以下几点:
  保证立法决策与政治决策同步。立法的引领推动作用,本质上是通过执政党采取立法的形式,提出相应价值目标和政策措施的途径来实现的。政策是法规的灵魂,但不能代替法律,否则立法的引领推动作用是不能很好发挥的,在当前我国亟需通过立法做好顶层设计、用法治方式推动改革的关键时期,最重要的是要做到立法决策与党的关于改革发展的重大政治政策相衔接、相同步。党关于改革发展稳定的重大政治决策,要及时向立法机关提出立法建议,通过立法机关的科学民主的立法决策,成为全社会共同遵守的行为规则,从而确保改革发展重大政治决策的合法性和正当性,为党改革发展的大局着眼,坚持立法进程与改革发展进程相适应,用立法解决改革发展中的重大问题。
  及时解决热点难点问题。立法是要解决问题的,所谓“针对问题立法,立法解决问题”。过去,立法引领推动作用之所以没有发挥或者发挥不充分,与我们不善于发现问题或者出现问题不善于通过立法解决有关,如果社会上发生一个重大事件,而这个重大事件迫切需要通过立法来明确是非、定分止争,而我们不及时制定法律法规,确立判断标准,法是不可能在社会生活中起到引领作用的。这就要求我们把社会生活中、改革发展中迫切需要用立法解决的热点难点问题作为立法重点,及时予以规范和解决,如针对社会上连续出现的醉酒驾驶致人死亡案件,全国人大常委会及时修改刑法,将酒驾入罪,对引领人们喝酒不驾车这一良好行为的形成,起到了十分显著的作用。
  正确处理改革创新与法制统一的关系。这是发挥立法引领推动作用的难点所在。因为长期以来我们强调先行先试,等条件成熟了再规范、再立法,这是我们惯有的立法思维方式。发挥立法引领推动作用,就是要根据党的改革发展重大决策,先立法,后推行,改革发展要在法治框架下进行,不能以红头文件替代法律,更不能以领导人的讲话代替法律,切实做到重大改革于法有据。另一方面,改革创新不能突破法律法规的底线,要在法律轨道上运行。对于需要创新的事项,应当从立法上及时研究提出解决问题的路径和办法,待法律法规修改后再推进改革。
  切实增强立法的回应性和精确性。充分发挥立法的引领推动作用,对立法形式提出了很高的要求。一是,在回应性上,立法要能及时回应发展的需求,跟上改革的步伐,贴上社会生活的节奏,应兴应革的事需要不失时机地启动制定或者修改、废止法律法规程序,防止落后或者制约发展的现象发生。这就需要灵活、综合运用立改废等立法方式。二是,在预测性上,需要深入调查研究,科学预见客观事物发展的规律和趋势,准确把握民意,避免少走弯路。三是在立法模式上,要小而精、真管用,尽量作出明确具体的规定,尽量减少授权性规定,对需要为改革发展留下空间的也要明确改革的基本方向和主要措施,从而使所立之法具有针对性、可行性、可操作性。(作者系江苏省人大常委会法工委主任,中国法治现代化研究院特聘研究员)

责任编辑:李珊珊