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聚焦“参与式预算”

时间:2017-07-04 13:53:09来源:公民报

今年6月19日,中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长张德江出席推进县乡人大工作和建设经验交流会并讲话。他说,依法行使监督权,是县乡两级人大最主要的经常性工作。浙江温岭推行参与式预算,充分发挥代表主体作用,有序扩大公民参与,深化部门预算审查监督,县乡人大工作和建设呈现新气象、新风貌。



聚焦“参与式预算”


十三年的探索


“参与式预算”发端于浙江省温岭市,至今已近十三年。且持续时间最长,探索的领域最全面,也最具有典型性和代表性。温岭的参与式预算由两大板块组成,即泽国模式和新河模式。2004年12月,泽国镇政府在筹划2005年的公共设施建设时,列出了道路、桥梁、绿化、旧城改造、环卫设施等30个需要建设的项目,共需建设资金1.36亿元,而2005年的预算支出初步安排中可用于城镇建设的资金约4000万元。为了解决这个问题,泽国镇的参与式预算由此启动。泽国镇使用随机抽选的方法,从全镇12万人口中抽取了275名参与者,在一天内经过四场民主恳谈会的小组协商和大会辩论,得出了总投资3600万元的12个城镇建设项目的排序组合。从参与者的随机抽选到民主恳谈会的讨论协商,历时5个月。新河镇的参与式预算则采取了与泽国镇迥异的方式,社会公众自愿参加,政府邀请部分对财政预算比较敏感的各界代表,210名自愿参与和政府邀请的参与者被编成经济发展、社会事业和城镇建设三个小组(2010年时已扩大为六个小组),政府召开财政预算编制民主恳谈会,组织参与者小组协商和大会辩论,讨论、修改政府提交的2005年度财政预算收支方案,预算规模9000万元;随后,新河镇召开人代会,政府提交经过预算编制民主恳谈会修改后形成的年度预算草案,镇人大代表对预算草案进行审查、修改、表决;年中,镇人大召开预算执行情况民主恳谈会,公众参与者和部分人大代表对政府预算执行进行监督。整个参与式预算的过程纵贯全年。

从2005年泽国、新河两镇起步,至2008年延伸至市级部门,2010年覆盖全市所有镇(街道),到2014年,温岭市、镇两级政府及部门预决算在网上实现全公开。可以说,温岭“参与式预算”的十多年阳光实践,生动演绎了百姓参与和管理公共事务的无限活力,真正体现了我国人民群众当家作主的主人翁地位。

自浙江温岭试验后,哈尔滨、无锡、焦作等地的乡镇、街道纷纷效仿,并得到因地制宜的创新。上海闵行区、河南焦作市、四川巴中市白庙乡、安徽淮南市、广东佛山市顺德区等等也尝试参与式预算的探索,如今已渐成型,尽管各地参与式预算的做法各异,稍加归纳,也可区分为三种类型,以焦作市为代表的预算公开,以无锡市为代表的公共项目选择,而温岭市的参与式预算是这种实验的复合体,既注重公众参与下的预算编制、审查和监督,又兼有预算公开和预算项目选择。



透明度越来越高


现在,只要你轻点鼠标,温岭所有部门、镇(街道)、单位的预决算账本以及“三公”经费开销就能在网上看个一清二楚,内容细致到哪家单位有几辆公车,改建一个小学厕所花多少钱等。

公开的内容越多越细,政府的账本就越来越厚了。“以往,人大代表看到的预算大多是一张纸、一张表,现在的部门预算都超过50页,变成一本书了!”温岭市人大代表廖春寿说,从一张纸到一本书,说明政府提交的预算更完整了,“钱袋子”的透明度越来越高了。

“我觉得最大的变化,是真正体现了人民当家作主。温岭区人大代表对乡镇的预算支出进行深入恳谈、讨论,真正有了主人的样子。”人大代表陈元方由衷地说。

“参与式预算推行以来,新河镇再也没有出现政绩工程或者铺张浪费,钱都花在刀刃上,新河镇的发展水平不断提升。老百姓的生活是否得到改善”新河镇镇长赵永辉曾表示。

中央编译局比较政治与经济研究中心研究员高新军一语破的,他认为,新河已经将类似“暗箱决策”、“拍脑门决策”、“少数领导决策”的传统决策模式,逐渐转变为充分吸收民众智慧的“阳光决策”。

随着参与式预算的推行,尤其是对预算法中审议程序的严格遵守,人大的职能作用被完全激活。比如,根据地方组织法和代表法的有关规定,乡镇代表应当组成小组联系选民,开展活动。在新河镇的参与式预算模式中,财经小组除了例行审议预算草案、依法参与预算编制之外,还负责预算执行情况的平时监督。尤其是一旦政府预算在执行过程中出现重大变动,财政小组都及时向人大主席团报告,并由人大主席团召开镇人民代表会议,进行依法审议、表决。同时,财经小组在会议期间和闭会期间还要负责联系选民,召开民主恳谈会,其职能作用完全拓展到预算的各个环节。

参与式预算带来了新气象、新变化。在参与式预算中有两股不可忽视的力量,一为人大代表,二为民意代表。如果说人大代表的原有职能作用在工作机制、方式转变的背景下得以更为充分的实现是一种技术性的改革,那么,从“为民做主”到“让人民做主”,参与式预算可谓思想的重大突破。



吴兴:参与式预算+实事票决


2016年底,浙江吴兴区进一步升格,推行“参与式预算+实事票决”,对参与式预算和实事项目代表票决制两者有机结合,同步推进,不仅能让对话型的民主恳谈向决策型转变,也使民生实事项目资金落实得到有效保障,为“百姓点菜、政府买单”的协商民主创造了样本。

“单独的预算审查只管花多少钱,单独的民生实事项目票决只管做什么事。” 吴兴区人大代表工作委员会负责人周功剑认为,两者有机结合,代表可以有效把握花多少钱、钱怎么花的问题。

在经过一轮轮的酝酿、讨论之后,最终形成的财政预算草案和民生实事候选项目正式提交各乡镇人代会表决,先票决产生民生实事项目,再表决通过财政预算草案。

人代会闭幕后,镇政府将票决产生的民生实事项目实施责任进行分解,并在政府网站和政务公开栏公示表决通过的当年度预算,接受广大群众的监督。同时,乡镇人大研究制定人大代表跟踪督办民生实事项目工作方案,并定期组织代表视察项目进展情况、预算资金落实情况,年中人代会还将听取政府半年度预算执行情况报告。

次年末,乡镇人大还将建立以代表为主体、相关专业人士参与的评估小组,对民生实事项目实施情况开展综合评估,并进行满意度测评。同时,乡镇人民政府编制决算草案,提请乡镇人代会审查批准。

两项工作结合开展以来,取得了一定的成效。据统计,吴兴区各乡镇累计征集民生实事项目278项,提交人代会票决候选项目146项,票决通过116项;通过预算审查,调增预算13亿元,调减预算33亿元。116项民生实事项目均如期完成,37.7亿元财政资金100%落实到位。(据浙江人大杂志)



广东省财政厅科研所调研室主任许航敏认为,让老百姓知道政府把钱花在何处、是否花在实处,这是改革必然方向。

浙大教授郎友兴表示,各地“参与式预算”改革试验已经指出了中国地方治理变化的方向——民主治理。

但是其中的许多方式和环节需要改进和完善。

“参与式预算还只是游离于制度框架之外。”中央党校政法教研部汪玮撰文指出,“参与式预算虽然提高了预算的民主化,强化了人大的职权,但它没有法律和制度的保障。而这种形式如想获得生命力,具有合法性,就必须与人大制度结合,将它导入制度框架之内。”

专家表示,为了巩固现有改革成果,使其可持续发展,推进参与式预算的制度化是当务之急。湖南大学政治与公共事务管理学院教授龙太江表示,在已经开始实施参与式预算的地方,应当把公民参与当作每年预算安排的必经程序确定下来,从而保证参与式预算不因地方领导人的更换或者其意志的改变而终止。其次,在对现有参与式预算实践进行深刻总结的基础上,对参与式预算的组织者、日期、时间长度、参与方式、参与内容等方面进行合理确定,并加以公布,形成对参与式预算的确定预期,保证公民参与预算决策的有序进行。最后,中央或省级政府层面对地方政府参与式预算制度化要提供支持,以最终形成参与式预算的长效机制。

“参与式预算的实施也需要相对较为理性的公民。但是,由于一直以来一般公民很难介入预算决策过程中,难免存在认知上的障碍。另外,由于预算自身的专业性,也为普通民众参与预算决策过程设置了某种天然屏障。公共预算要真正实现‘让民做主’,还有很长的路要走。”南开大学经济学院副教授马蔡琛认为,“人大代表的素质也是改革成功与否的关键。他们不仅仅是人民群众的代表,也是审议预算的主力军。

浙江大学教授郎友兴接受媒体采访时表示:“参与式预算还需要四方面的努力,一是要做到取信于民;二是要将参与式预算制度化,包括技术上如何完善等问题;三是民众要提高素质,学会如何参与;四是要将这些改革措施变为地方官员与民众的习惯。” (本报综合)



责任编辑:张免