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重庆市人大常委会备案审查工作委员会关于2017年度规范性文件备案审查工作情况的报告

时间:2018-06-26 14:28:07来源:重庆市人民代表大会常务委员会公报2018年第2期


重庆市人大常委会备案审查工作委员会


关于2017年度规范性文件备案


审查工作情况的报告


(2018年3月27日在市五届人大常委会第二次会议上)


市人大常委会:

根据《重庆市实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》(以下简称重庆市实施监督法办法)的有关规定,现将2017年度规范性文件备案审查工作情况报告如下。

一、规范性文件报备情况

(一)规范性文件报备概况

2017年,市人大常委会共收到市政府及其办公厅、市高法院、市检察院、区县(自治县)人大常委会报送备案的文件229件,同比增长10.1%。经形式审查,作为规范性文件备案登记的有220件,其中,市政府规章8件,市政府文件24件,市政府办公厅文件65件,市高法院文件8件,市检察院文件1件,区县人大常委会文件114件。不符合备案登记条件,未作为规范性文件备案登记的9件。

(二)加强报备工作的主要做法

备案审查工委认真抓好文件报备,督促报备主体做到“有件必备”,提高报备及时率和准确率。

一是定期查询催报,建立报备台账。安排专人每月定期主动查询市政府公众信息网规范性文件库和市政府公报,重庆法院公众服务网,区县人大常委会网站,并与工委收到的报备文件进行比较核对,一旦发现迟报漏报,及时催报。

二是查询公开情况,督促及时上网。在形式审查前,安排专人逐件主动上网查询报备文件公开情况。通过查询发现,市政府及其办公厅的规范性文件上网公开情况较好,实现100%及时网上公开。区县人大常委会的规范性文件网上按时公开率较低,仅为34%。对经查询发现规范性文件未按要求及时在报备主体的官方网站公开的,承办人及时与相关责任人进行沟通,提醒其及时公开,全年共电话提醒30余次,督促50件规范性文件上网公开,切实维护了公众的知情权。

三是抓好目录核对,摸清区县家底。为进一步查实核清各区县人大常委会现行有效规范性文件的准确数量,为下一步备案审查信息平台建设和文件公开、查询提供详实可靠的数据,2017年5月,以办公厅名义发函要求区县人大常委会相关工作机构认真核对其现行有效的规范性文件目录,工委在区县反馈的基础上完成了汇总编目及校核工作。

(三)报备工作的特点和不足

2017年基本实现“有件必备”,报备工作呈现以下特点:一是报备及时率显著提高。以文件发布30日内报备的时限要求进行统计,市政府规章、市政府及其办公厅规范性文件报备及时率都达到100%。二是政府法制机构合法性审查作用加强。报备的市政府及其办公厅文件全部经由市政府法制办合法性审查,并在报备说明中予以注明。三是市政府制定重要民生类文件时进行了风险评估。如《重庆市人民政府办公厅关于印发重庆市生育保险和职工基本医疗保险合并实施试点方案》(渝府办发〔2017〕99号)在出台前经市维稳办进行风险评估,体现了重大决策的程序更加规范。四是报备数量大幅增长。区县人大常委会报备规范性文件的数量比去年同期增加了71件,增长165%。五是区县人大常委会注重发挥法制委员会的作用。如綦江区、长寿区人大常委会规范性文件在上常委会会议审议前均由法制委员会进行合法性审查。这种做法是提高文件质量,发挥法制委职能作用的有益探索。

报备工作仍存在一些不足,有待进一步改进。一是个别文件制定机关对规范性文件的认定存在偏差,存在漏报、误报文件的情形。二是个别区县人大常委会规范性文件发文、报备文件格式不规范。三是区县(自治县)人大常委会文件的报备及时率、公开率还有待提高。

二、规范性文件审查情况

(一)规范性文件审查概况

备案审查工作的关键在审查,工委及时对报送备案的规范性文件进行同步、全面的实质性审查,把监督工作落到实处。2017年,工委共召开文件审查会议40次,审查文件429件,其中形式审查233件,直接和同步审查196件(含去年结转的62件),直接和同步审查的文件同比增加18件,增长10%。其中,备案审查工委自行审查78件,同步审查并分送有关专工委审查118件,分别为:财经委审查51件,内司委审查10件,农委审查7件,城环委审查15件,教科文卫委审查15件,常委会人代工委审查13件,常委会信访办审查2件,有关专工委共同审查5件。在直接和同步审查中共列出审查关注点1008条,查阅上位法及相关文件539件次。审查发现68件文件存在101处瑕疵,分别与相关文件制定机关进行了沟通处理。

(二)加强审查工作的主要做法

为实现“有备必审”,提高审查质量,备案审查工委从以下几个方面加强审查工作。

一是坚持统专结合,发挥审查合力。在发挥备案审查工委“统一审查”职能的同时,积极发挥其他专工委“专门审查”的作用。为进一步细化审查标准,牵头设计了专工委审查规范性文件意见表。注重发挥审查合力,继续加强与有关专工委的沟通协调。先后与市人大财经委、内司委、农委、教科文卫委、常委会人代工委等专工委召开联合文件审查会,共同研究论证审查中发现的难点、焦点问题,通过会议达成共识,推动问题的解决。

二是拓宽审查渠道,推动开门审查。全年共邀请12个区县人大常委会备案审查工作机构的同志参与对《重庆市企业信用信息管理办法》(渝府令第308号)等文件的审查工作。邀请45位市人大代表参与对《重庆市人民政府关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的实施意见》(渝府发〔2017〕3号)等文件的审查。共收到反馈意见48条。

三是应邀提前介入,降低审查难度。应邀参与规章、规范性文件论证时,认真查阅相关法律法规,加强对草案重大制度、关键条款的分析论证,以集体讨论的形式注重对创设规定的逐条研究,提高提前介入的针对性,努力使提出的建议有理有据、准确管用。以参加座谈讨论、书面反馈意见等形式参与了《重庆市地方标准管理办法(草案送审稿)》《重庆市民用无人驾驶航空器管理暂行办法(草案送审稿)》等33件规章及规范性文件的起草论证活动,先后以个人名义提出修改建议167条。

(三)审查工作发现的问题及处理

总体看,报备文件制定质量较高,但仍存在下列问题。

一是部分区县(自治县)人大常委会对任命干部履职情况开展监督的文件存在一些普遍性、倾向性问题。2016年12月24日,针对这些问题,备案审查工委会同人代工委向常委会党组进行专题汇报,就如何把握党管干部和人大监督的关系、明确对任命干部监督的原则和基准、加强面上工作指导等提出建议。常委会党组作出决策后,2017年一季度,工委认真落实常委会党组的要求,及时与部分区县人大常委会沟通,指出现行文件存在的问题,建议涉及区县人大常委会自行修改,修改时把握对任命干部监督的原则和基准,文件修改后重新报送市人大常委会备案,涉及区县人大常委会均接受我们的建议意见,及时对相关文件作出修改。同时工委加强面上工作指导,在2017年3月底举行的区县(自治县)人大法制委培训会上,备案审查工委负责人在培训发言时,专门讲到如何准确把握党管干部和人大监督关系的问题,从文件制定的程序、内容、表述等方面重申了常委会党组有关指示精神,避免再出现文件与监督法精神相抵触的情形。

二是部分改革类文件规定与现行有效地方性法规规定不一致。《重庆市人民政府关于印发重庆市盐业体制改革实施方案的通知》(渝府发〔2016〕65号),由于该项改革是按国务院盐业体制改革实施方案制定的,属于改革事项,在食盐生产市场化、食盐跨区域销售、食盐销售价格定价机制、食盐运输许可制度等方面与我市现行的《重庆市盐业管理条例》存在不一致,需要修订该法规。鉴于该规范性文件是依据国务院关于盐业体制改革方案制定的,属于改革事项,备案审查工委及时与市人大法制委、市人大财经委沟通,建议研究立法规划时予以重点考虑。

三是废止的规章未及时纳入废止类文件管理。《重庆市人民政府关于废止和继续施行部分政府规章的决定》(渝府令第313号)对截至2016年9月30日发布施行的政府规章进行清理,经清理,废止政府规章15部,有效期满重新公布继续施行的政府规章14部,现行有效规章174部。对废止的15部政府规章,截至2017年3月16日在政府公众信息网中未及时纳入废止类文件管理,备审工委及时与市政府办公厅沟通,将相关废止文件纳入废止类文件库,确保现行有效法规目录清晰,有章可循。

此外,对于审查中发现的其他重要问题,备案审查工委采取电话沟通、召开座谈会协商研究等方式,推动相关问题的妥善解决。对审查中发现的文字错漏、格式不规范等瑕疵问题,均及时与文件制定机关及时沟通,提出修改建议,得到制定机关采纳。

三、其他重点工作开展情况

(一)注重培训指导,着力夯实基层基础

区县人大常委会既是报备主体,又是审查主体,在备案审查工作中具有承上启下的特殊作用,做好培训指导工作,有利于夯实备案审查工作的基层基础,形成两级人大备案审查“一盘棋”格局。2017年我们坚持通过多种渠道,采取多种方式开展对区县的培训指导。

一是开展专题培训,提升能力水平。3月,备案审查工委与相关专工委联合开展了对区县人大新设法制委的培训工作,参会人员约200人,工委负责人在专题培训上作了交流发言。6月中旬,市人大常委会人代工委在市委党校举办了区县人大专工委负责人专题培训班,参会人员约120人,工委负责人应邀为培训班学员讲课。6月末,应云阳县人大常委会邀请,工委负责人赴云阳为县人大常委会组成人员、机关干部、乡镇人大干部和部分政府部门负责人开展专题讲座,具体指导该县人大的备案审查工作。

二是组织业务研讨,及时交流沟通。9月和11月,分别召开了区县人大和市政府相关部门业务处室座谈会,部分区县人大法制委负责人及市政府部门法制处室相关负责人在会上交流了备案审查工作经验做法,对备案审查的范围、标准、工作规程施行情况和如何开展通报考核等问题开展讨论。工委通报了发现的普遍性问题,征求了相关处室对如何开展督导工作的意见,并对市、区县两级人大常委会和政府办公厅在未来几年如何进一步加强和改进备案审查工作进行研讨。

三是加强区县指导,有效解决困惑。除了通过专题培训加强对区县的指导以外,我们还坚持通过回答电话询问、接待区县人大来访、电子邮件沟通等方式,具体指导区县的备案审查工作。先后有长寿、綦江、巫山等10多个区县咨询备案审查有关事项;万州、九龙坡、垫江等5个区县到工委来访,请示备案审查有关问题;渝中、江津、大足、璧山等7个区县通过电子邮件请示有关问题。工委的同志都热情接待,及时回复,答疑释惑,加强指导。

通过多种形式的培训指导,区县人大常委会对备案审查工作越来越重视。2017年,区县人大报备规范性文件的数量达到114件,同比增加了71件,增长165%。巴南、大足等8个区县在5-6月份集中补报了11件规范性文件。渝中、涪陵、綦江等9个区县人大专门修订了备案审查工作规程或备案审查办法,进一步完善了备案审查制度和机制。区县人大报备规范性文件的及时率、准确率有了增长,备案审查的程序更加规范,审查质量有所提升。

(二)注重信息化工作,加快推动平台建设

为实现市区两级规范性文件备案审查工作全过程电子化,工委配合办公厅信息中心于2017年3月启动了备案审查信息平台建设工作。

一是扎实开展前期调研,认真提出功能需求。赴广东、海南进行实地考察,对浙江、天津等5个省市备案审查信息平台建设及运行情况等进行了电话询问,听取了各省市的成功经验和建议意见,经反复讨论修改后形成备案审查信息平台功能需求。

二是及时汇报工作进展,配合完成招投标程序。5月和7月,备案审查处会同办公厅信息技术中心就平台建设前期工作进展、功能需求、建设模式和经费预算等两次向机关党组作了汇报。经机关党组研究同意后立即开展公开招投标工作,9月底已完成招投标。

三是加快推进平台建设,争取尽早进行测试。严格按照全国人大和机关党组的要求,积极配合办公厅大力推进信息平台建设,定期召开工作推进会,年底前已经完成网上报备功能的软件开发和内部测试。

(三)注重信息分析,积极发挥参谋作用

高度重视备案审查信息分析,加强对日常备案审查工作中积累的数据进行收集、整理和研究,从中发现共性和典型问题,及时进行总结提炼,形成报告、简报、工作建议等,为领导决策提供参考。

一是及时汇总相关情况,认真承办重点任务。完成依法治市重点任务牵头单位的责任,及时汇总相关情况,按时将进展情况报送全面提高地方立法质量小组,推动依法治市进程。

二是梳理年度季度特点,发挥参谋助手作用。按照重庆市实施监督法办法的规定,向2017年3月召开的市四届人大常委会第三十五次会议书面报告了2016年度备案审查工作情况。定期形成工作简报,对每季度文件的报备、审查、需要关注的问题以及当期重点工作做了汇报。

三是开展半年信息发布,营造公众监督氛围。为进一步拓宽人大及其常委会的监督渠道,保障公众知情权和监督权,起草了市人大常委会备案审查工作信息发布方案,定期对社会公众发布备案审查工作信息。2017年8月,在重庆日报发布了题为“增强备案审查工作实效、切实维护国家法制统一”的新闻通稿。

四、下一步工作思路

党的十九大报告作出了“中国特色社会主义进入了新时代”的重大判断,并提出“全面推进依法治国是国家治理的一场深刻革命”的论断和“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作”要求。备案审查工委将在市人大常委会的坚强领导下,深学笃用习近平新时代中国特色社会主义思想,认真落实习近平总书记视察重庆重要讲话精神,坚持“有件必备、有备必审、有错必纠”的原则,保持备案审查工作力度不减,节奏不变,不断探索备案审查工作的新方法、新举措,积极稳妥开展各项备案审查工作,以实际行动推进我市的法治建设进程,为维护法制统一履职尽责。

(一)深化对备案审查性质和作用的认识,增强监督的责任担当

“规范性文件备案审查是宪法法律赋予人大的一项重要监督职权,是符合中国国情、具有中国特色的一项宪法性制度设计,是保障宪法法律实施、维护国家法制统一的一项重要举措”。做好备案审查工作起着为地方经济社会发展保驾护航,清除发展道路上“暗礁”的重要作用。我们将认真学习、深刻领会、全面贯彻党的十九大精神,充分认识备案审查制度在依法治国中的重要意义和地方经济社会发展的重要作用。同时深入学习各项法律法规制度,在工作中不断深化对备案审查性质和作用的认识,不断提升工作能力和水平,增强备案审查工作的使命感、责任感,增强监督的责任担当。

(二)不断加强备案审查各项工作,力争再上新台阶

继续坚持有件必备,按照规范性文件的内涵和外延准确把握应当报备的文件范围,做到全面备案无遗漏;坚持定期查询,及时与报备机关进行核对,确保公开文件全部报备;坚持沟通联系,发现文件存在迟报漏报的情况时,及时催报;不断强化主动审查,坚持每周召开文件审查会议,提高审查效率;依法启动被动审查,按照法定程序做好审查建议的办理工作;落实文件联动审查,按照市委要求,协助做好党内文件的审查工作;继续应邀提前介入,适度参与重要规范性文件的起草论证工作;坚持有错必纠,对审查中发现的问题,分类分层次沟通,妥善处理解决;积极开展调查研究,适时总结实践经验,不断完善制度机制。

(三)加强对政府和区县人大相关机构的督导,推动工作整体迈进

落实“规范性文件在哪里,备案审查工作就要跟到哪里”的要求,既要对报送备案的文件开展全面主动审查,做到“守土有责”,还要监督政府及其部门、区县人大常委会备案审查职能作用的发挥,推动全市人大和政府两个序列备案审查工作不断向前发展。

一方面,加强对政府规范性文件常态化管理的督导,开展日常监督和重点抽查。督促市、区县两级政府及其部门落实事后备案制度和文件公开发布制度,切实做到“有件必备”“未公开的文件不得作为行政管理依据”;督促落实把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为制定重要规范性文件的法定程序,确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确;督促落实定期清理制度,建立工作台账,每隔两年对规范性文件进行清理;探索建立提醒、通报、考核机制,进一步激活政府内部自身管控力度,从源头上提高文件制定质量和管理水平。

另一方面,加强对区县人大常委会备案审查工作的监督推动。探索建立规范性文件报备情况通报等机制;推动区县人大常委会建立内部合法性审查机制、文件全面及时公开机制、现行有效文件动态管理机制;推动区县人大常委会加强对同级政府和乡镇人大规范性文件的报备审查工作。

(四)加强信息平台建设,逐步实现电子报备和网上审查

建设备案审查信息平台既是全国人大常委会的统一要求,也是加强市人大常委会备案审查工作的现实需要。工委将配合信息中心加快平台建设:一是注意互联互通。按照全国人大提供的技术标准和文本标准实施,保持与全国人大常委会备案审查信息平台的联通。横向联通市人大、市政府等机关,纵向联通各区县人大常委会。二是突出功能实用性。平台建设前期应满足电子报备、审查、公开、查询、数据统计分析等功能,实现规范性文件报备和审查工作全过程电子化,同时预留文件审查自动比对功能模块。三是集约利用资源。在已经建成使用的代表履职服务系统和市人大机关公文办理系统的基础上开发建设,有效利用已有平台资源。在功能设计上,同时兼顾市和区县两级人大常委会备案审查使用功能,避免重复建设。

(五)加强信息发布和新闻宣传,保障公众知情权、参与权和监督权

健全公众参与机制,加强工作信息发布和新闻宣传力度,营造依法治市浓厚氛围。一方面加强信息发布。采取定期和不定期相结合的方式,定期发布备案审查工作的工作动态、进展情况,不定期发布某一时间段的备案审查工作信息和社会普遍关注具有代表性的案例。另一方面扩大公众参与。通过多种渠道、多种形式加强备案审查制度宣传,鼓励社会公众积极参与到规范性文件备案审查工作中来;建立审查建议网上受理平台,方便公民、法人和其他组织通过网络提出审查建议,完善审查建议的接收、审查、处理和反馈机制。

(六)继续加强队伍建设,不断提升工作能力和水平

进一步加强备案审查队伍建设,有计划地安排工作人员参加高层次的业务培训和学习,增强实务工作能力;加强对区县人大常委会相关人员的培训指导,通过分片或者大会培训、举办专题研讨等方式,明确工作部署,交流经验做法,推动干部队伍建设。扩充审查力量,提升工作能力和水平,继续发挥人大代表主体作用,每年选择部分规范性文件邀请人大代表参与审查,专业性强的文件,借助市人大常委会立法咨询专家、市内高校相关专业专家,以及律师、基层法律工作者、管理相对人等,共同参与审查工作。

特此报告。

责任编辑:朱苗