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我国人大质询制度的借鉴与完善*彭水自治县人大常委会课题组

时间:2018-12-13 15:06:46来源:《重庆人大调研》2018年第3期

编者按:彭水自治县人大常委会课题组对完善人大质询制度,做好相关工作提出了研究意见。2018年7月3日,中国人大制度理论研究会秘书处通知:“重庆市人大制度研究会2017年度决策咨询课题成果汇编收悉,其中,彭水自治县人大常委会承担的课题《质询制度的地方实践和实现》,中国人大制度理论研究会副理事长兼秘书长李连宁作了具体修改(包括标题)并批示:报春生主任审定,建议作为研究会会刊采用文章。”经张春生副理事长同意,中国人大制度理论研究会秘书处要求重庆市人大制度研究会按照李连宁的意见,对课题文稿进行修改完善,供中国人大制度理论研究会会刊刊用。

 

一、国外议会质询制度的大略考察

质询制度起源于英国,随后在其他一些国家得到发展,对域外质询制度的简要梳理可以为我国质询制度的发展提供经验,进行创造性的吸收。

(一)英国质询制度

英国的质询制度具有较为完善的法律规定和程序,并得到大多数议会制国家的认可和效仿。

1.质询主体、对象。英国对提质询案数没有限制,所有议员均享有提出质询案的权利。该议案都会受到关注。在英国,整个内阁是上议院议员的质询对象,而内阁成员中的大臣个人却不在被质询对象之列。英国首相和各位内阁大臣则是下议院议员质询的对象。

2.质询的一般形式。一是口头质询,即议员通过口头的形式向质询对象提出质询案的一种方式。具体而言,英国的口头质询可以通过两种方式得以实现:一种是普通预约质询,即议员提前两周将书面质询案提交议会。然后,下议院向大臣们公布该质询案的内容及需要答复的问题,以便大臣们做好答复质询案的准备。另一种是私下预告质询,该质询方式要求议员提前2天通过书面形式提出质询案,然后由秘书处审定是否准予质询。如果该质询案通过了秘书处的审核,那么议员可以在普通质询程序结束后向受质询者提出该质询案。二是书面质询,是指议员通过书面的形式向质询对象提出质询案的一种方式。该质询形式一般要求提前2天提出并将材料交秘书处审核,通过审核方可得到相应的答复。一般来讲,议员口头提出问题的数量是每天最多3个,而议员们每天提出的书面问题要更多。

3.质询的特殊形式,即紧急质询。英国议会一般要求受质询对象在三日内答复紧急质询。通常情况下来说,英国议会会具体针对质询答复的日期作出较为具体的规定,当然,若情况比较紧急,下议院也可明令要求政府在两天之内针对质询案作出回答。比如“星标质询”是紧急质询常用的一种方式。“星标质询”,就是当议员想尽快得到被质询对象的答复时,可以在问题表上注上星标,提醒对方尽快答复质询案。一般情况下,“星标质询”应当在三日内日予以答复。

4.质询内容。1972年英国国会将质询内容限于以下八个方面:“一是质询不应该牵涉到质询目的之外的内容;二是质询工作的落实应该高度关注被质询者的具体职责;三是质询不得干涉司法;四是国王和政党政治不能够被当作质询对象来看待;五是基于程序问题不得提出质询;六是质询言辞之规范;七是质询引述之事实有正确根据;八是其他不能质询之限制。”

5.质询的时间。英国关于质询时间的规定十分灵活。在英国质询时间因质询对象的不同而有所差别。英国下议院规定,每周星期一至星期四每天下午议员有一小时的时间对各部大臣进行质询。议员对首相进行质询的时间则是每周星期二、星期四下午,时间只有15分钟。

(二)法国质询制度

法国的质询制度建立于1849年,其主要内容如下。

1.质询主体。在质询主体的规定方面,法国沿用英国在提出质询案的主体中不限制人数的规则,并将提出质询案的主体规定为议员个人和议会党团两种。也就是说无论是议员个人还是议会党团都可以依照法律规定的内容和程序向政府提出质询。在法国,议员的身份受到政府的高度重视,而且议员必须专职化。因此,法国的议员不得兼任非选举的公共机构的成员或其他相关职位。议员专职化的优势在于为议员们提供了充分的工作时间和固定的工资收入,从而真正提高了议会的参政议政水平。

2.质询对象。法国实行兼有议会制度的总统制政体以及“由政府实行统治、议会进行监督”的政治制度。法国现行宪法予以议会监督政府的权力。依照法国的相关法律规定,在法国,受质询对象是政府。由于在答复议员提出的质询案时一般是由政府选派的部长完成相关工作。因此,在法国的质询实践中,作为质询对象的政府其实就是总理和各部部长。

3.质询内容。对于质询内容法国的规定比较详细。例如,不得用质询案的形式攻击他人;书面质询只要求将质询事项简单、明确地表述清楚即可;《政府公报》在登载涉及敏感话题的质询案时会做技术处理,以便稳定国民情绪,但是质询案的全部内容必须全部上报部长审阅等。

4.质询时间。充分的质询时间,法国的议员每周有2个小时的固定质询时间,即每周星期二和星期三下午的3点至4点。这样的规定对于质询双方都赢得了巨大的时间和机会,从而在保障议员正确行使权力的同时也实现了对政府的有力监督。

5.质询程序。法国质询的程序主要包括“问政质询” “口头质询”和“书面质询”等三种。由于“问政质询”中议员掌握着较大的权力,常常因不信任案追究政府的责任,对内阁的稳定性产生不良影响而被停止使用。对于“口头质询”和“书面质询”,法国一般的做法就是明确规定时间和操作规程。

(三)其他国家质询制度

采用议会质询制度的国家中,除了英国和法国的质询制度的设立和效用得到广泛的认可和效仿之外,德国和日本的质询制度也受到了学术界的普遍关注。

1.德国质询制度概述。德国人严谨的处事风格决定了该国法律制度的完备性,质询制度也不例外。德国关于质询制度的规定非常严谨,具体如下:(1)质询主体、对象及范围。在德国,联邦议员个人和议会党团都可以向总理和各部部长提出质询。质询的对象是政府。质询的范围包括以下几种:一是质询案的内容应当是政府施政方面的问题,所有与政府的政策和施政措施无关的问题不得作为质询案的内容;二是质询案要简明扼要,不拖泥带水;三是质询案中不得包括批评政府的因素。(2)质询时间。德国国会将质询的时间定为“会周”,一周一次,每次在三小时之内。德国还对议员的质询案数量有所规定,每个议员在这三小时内可向政府提出两个质询案(一般采用口头质询的方式)。(3)质询的形式。德国的质询种类除了书面和口头质询之外,还包含大质询和小质询。所谓的大质询,是指议员或议会党团提出的涉及具有重大政治意义的复杂问题的质询案。小质询,是指议员或议会党团提出的只能用于特定的列举范围的质询案。按照德国的规定,只有大质询才可以作为国会辩论议案。(4)德国质询的程序特色。德国一般重视书面质询,因此,对于书面质询的要求相对比较具体,程序要求严格。议员必须在当周星期五的上午10:00前将书面的质询案交给议长;政府在下一周会针对该质询案进行答复;如果负责答复的政府代表为部长或部长以上人员,必须向其提供三天或更多的准备时间。

2.日本质询制度概述。日本的议会内阁制创立于1946年的《日本国宪法》中。自此,日本国会针对内阁的监督权力也被正式确立起来。(1)质询主体、对象及内容。国会议员是日本的质询的主体;内阁是质询对象;而国会议员提出质询的内容则限定为内阁发表的施政方针和内阁提出的各项议案两大类。与此同时,无论是各种类型的质询案,都需要采用书面文件的方式予以明确提出。(2)质询时间。日本内阁的答复质询案是通过答辩的形式完成的。一般要求内阁在接到质询案后一周之内举行答辩。如果因特殊原因无法在这时间段内进行答辩,应向国会说明理由和计划举行答辩的具体时间。(3)日本质询的程序特色。日本国会议员的质询案必须要简明扼要、思路清晰地用书面表达。一般情况下,议员提出的质询案需要征得议长同意后方可交给内阁。然而,当议员和议长在对质询案意见不统一时,议员不需要无条件接受议长的观点。此时质询案是否提出由议会商议决定,所以议长必须咨询议会。当国会议员对关系到政府大事的问题提出质询案,但在政府代表答辩时得不到满意的答案时,有权要求进行补充质询或针对政府代表答辩的内容辩论,然后表决。

(四)国外质询制度的特点

通过上文中对英国、法国等具有代表性的国家的质询制度的概述,可将国外议会质询制度的特征归纳为以下几点。

1.质询主体人数没有具体的限制。西方国家将质询的主体分为议会党团和议员两种。二者均有提出质询案的权利。尤其是议员个人便可以提出质询案的规定,在给予议员充分的权限同时,增加了议员的责任感,提高了议员提出质询的积极性。

2.明确对质询结果的规定。政府对于质询案所给出的回答若没有获得议员们的肯定和支持,那么势必会造成不信任投票的出现,进而让整个质询工作即刻终止。值得一提的是,议员的不信任案可能会导致政府领导人辞职等严重后果。这是西方质询程序的一大特点。

3.质询的监督作用明显。例如,在2003年,英美发动对伊战争的时候,英国议会要求英国政府对“夸大伊拉克大规模杀伤性武器威胁、误导议会”的事实给出解释,与此同时,采用议会调查的措施针对政府是不是运用对伊情报进行了曲解以及是不是应当对凯利之死负全部责任。

4.议员们充分重视质询权。西方国家的议员们一般都热衷于质询,议员们质询的问题经常成为报纸上的热点新闻。如果一个议员的名字经常在报纸和电视上出现,有记者追着他问这问那,选民就认为他在全心全意维护选民的利益,因此,他会得到更多选民的好感,从而在解决选民关心的问题的同时提高个人的知名度。

(五)国外质询制度对我国的启示

我国的人大质询制度的立法和实践必须立足于我国的国情,应当而且可以借鉴国外的做法。国外质询制度对我国的启示主要有以下几方面。

1.质询主体规范化。在质询主体的规定上,西方国家允许议会党团或议员个人作为质询的主体,并且对于提出质询案的人数没有限制。在这样的背景下,议员的积极性便得到很大的提高,责任心不断加强,从而保证质询力度的加强。在质询对象的规定上,质询一般针对内阁,但在实践中更多的是针对具体的责任者(某个部门或该部门的负责人)。

2.质询方式多样化。正如上文所述,西方各国的质询方式虽然各具特色。但是普遍具备多样化、灵活性较强的特点。就欧美国家而言,其在实施质询的过程中,比较常用的方式主要包括口头质询、书面质询、临时质询以及紧急质询等诸多内容。质询方式的多样化,在议会从不同的角度获取政府施政信息,或督促政府勤政廉政方面起到了积极有效的作用。

3.质询工作常态化。质询时间普遍都是固定的,而且具备经常性。这几个国家还对质询的操作规程作了详细的规定。质询案件的数据之大,体现了国外议会对质询制度的重视和取得一定成效经验。

4.质询内容公开化。西方国家一般都会通过新闻媒体将议员所提质询案的内容和政府的答复公布于众(涉及国家机密的除外)。如果认为有必要,有的国家会通过电视直播等方式向民众播报质询的有关情况。西方国家注重质询公开的做法,对被质询对象形成舆论压力,增强质询的效果等方面起到了积极的作用。不少国家的议会重视质询制度,在质询主体、对象、内容、具体时间等方面都有很多详细的规定。由于制度规范,质询时间充足,有很多成功的实例。我们可以在结合本国实际的同时,适当借鉴其中的有用部分,不断完善我国人大质询制度。

二、我国人大质询制度的纠结

改革开放以来,我国宪法、监督法、相关组织法和代表法中都有关于质询权的明确条文及对质询行为程序上的明确规定,但质询权在我国仍未得到很好的应用。经由宪法规定的人大质询权难以在现实中发挥效用。

(一)质询制度设计的问题

具体来讲,围绕质询制度的各项法律法规在质询的启动、内容、期间、后果方面的规定均存在难以操作的可能。

1.启动程序过于严苛。我国法律明确规定:全国人大常委会组成人员超过10人联名,省、自治区、直辖市、自治州、设区的市人大常委会组成人员超过5人联名,县级人大常委会组成人员超过3人联名,可以提出质询案。全国人大一个代表团或超过30位代表联名,地方人大超过10名的代表联名,可以提出质询案。从这一规定来看,我国的人大质询提起前提是较为严格的。一是人数的限制,特别是针对人大代表而言,10名以上的代表联名才有权提出质询案。二是即使常委会组成人员联名启动质询提起之后,根据监督法第36条的规定,质询案由委员长会议或者主任会议决定交由受质询机关答复。这一规定则在一定程度上表明质询案并非是已经出现,受质询者就必须及时予以答复,而是需要经由一系列审查流程方可落实。质询往往在此期间遭遇“流产”,变为人大专题调研、专题询问等。

2.质询期间过于短暂。我国全国人大会议,一般只有12天左右的时间,县级人大会议通常在3天以内。在如此短暂的期间里,我国人大会议基本没有多余的时间安排质询。另外人大规模过于庞大,如果质询案提起率过高也无法在人大会议期间发起。如此一来,质询案的提起受到了苛刻的期间限制,逐渐被代表所遗忘。其次,我国对于质询案的答复时间也未作具体规定。

3.质询内容对象不清。质询的内容到底是什么?这一重要的问题却未能在法律规定中找到答案,成为了质询提起的“绊脚石”。对于质询对象也存在争议,宪法未规定可以质询法检两家,但其他法律规定可以质询法检,诸多学者认为其中存在疏漏。

4.质询后果责任不明。法律规定代表对受质询机关的答复不满意可以要求再答复,但如果仍不满意呢?反复质询起到的作用应该是给予“一府两院”压力,而不应该是追求担责。

(二)质询权有效运转的问题

即便在质询权制度设计上如何的不完善,但是从国家层面上,从未限制质询权的行使,而作为人大的主体,更多的是鼓励呼吁代表正确积极行使质询权。从这个角度讲,代表的履职意识决定了质询权的运转是否畅通。

1.代表素质的限制。一方面是专业素质,另一方面是代表意识。质询必然要具有一定的文化素养,要有“底线意识”,把握住质询的“限度”,比如不能干预司法公正。要有“问题意识”,代表的政治意识要在质询中找到落脚点,质询不可盲目,也不应过于琐碎,要树立程序正义的观念,对监督对象的重大举措、改革方向等保持高度热情与关注。在人大闭会期间,需具备实事求是的调研态度与一定的专业知识储备,从而发现问题,调研问题,监督“一府两院”沿着正确的路线行进。

2.民主观念滞后。几千年来,我国都处于封建思想的统治下,民众关于民主的意识是到了近代才开始萌芽。普通民众对于质询权是什么,质询权怎么行使,并没有了解。甚至一些人大代表也不清楚质询权的存在作用和意义。而且中国一直是个注重人情世故的国家,秉承着“以和为贵”的处事之道,所以,大多数人并不愿意去直接挑破事实,直接指出别人的错误。民主思想的滞后,导致质询权没有真正的为民所用,不能起到应有的监督作用。

3.质询制度的不足。质询权施行程序有待进一步完善。质询权的行使,相对于其他的监督方式来说比较复杂,其启动程序较为复杂、门槛比较高,实施起来具有一定的难度。这就导致了人大代表遇到一些本应进行质询的问题,却没有进行质询,而是避难就易。而且人大及其常委会会期比较短、议程非常多,为了保证大会的主要议程能够顺利进行,主持大会的相关人员往往担心质询会使得大会节外生枝,一般不会轻易将质询案列入议程。比较繁复的质询程序成了对质询权望而止步的一个重要原因。质询结果是质询权行使的意义所在,缺乏了对结果的跟踪,一方面导致人大代表对质询权的行使积极性再一次被削弱,另一方面也让质询对有关机关的监督效力大大减弱。所以,在整个法律体系中,我国还需从整体上对质询权的使用提供保障,完善相关的法律制度。建立起一套完备的质询法律制度和相关的制度保障,为质询工作的开展提供强有力的支持。

三、完善我国人大质询制度的对策研究

质询作为人大监督的重要方式不应被束之高阁,人大有必要打破现存的“沉默”格局,努力转变思想、探索路径、拓展思维,实现人大质询的本位回归。应从制度建设、机制创新两方面推动质询制度迈上新台阶。

(一)质询要坚持党的领导

党政军民学、东西南北中,党是领导一切的。只有始终坚持党的领导,才能确保人大工作正确政治方向。我国的人大质询工作,必须紧紧围绕党委的工作大局来谋划、开展,贯彻中央决策,落实市委部署,为推动党的决策部署服务。人大质询工作的计划、质询中发现的重要问题、质询的结果都要向党委报告。

(二)制度创新

1.填补制度的漏洞。主要体现在质询的程序设计与内容限定上。一方面,在质询程序上,质询的登记、审查程序应进一步予以具体化。按照现行法律规定,质询提起后,要经过主席团会议、委员长会议或主任会议决定后再转交答复机关。对质询的审查应当是一种形式审查,即该质询满足一定的形式要件且不违反宪法法律规定即可。为了避免质询的“流产”,应有规范的登记、整理、备案制度,按照质询的主体、对象、内容将质询案记录在案,方便查询以及问责,如果该项质询缺乏形式的要件以及违反相关规定将被告知不予转交。同时,要对质询的转交期限作出具体规定,在质询案提起后,审查期间必须有所限定,并且要规定较短的期限,比如两天之内,审查符合形式要件之后,要在期间内转交相关部门答复,并对答复机关的答复期限作出硬性限定,防止久拖不办。对质询制度的内容应采取排除法的形式将不当质询内容排除在外。即采取“可质询是原则,不可质询是例外”的原则,对有关机关的质询限定可以放宽,除法律规定的不应公开的内容之外均可质询,但是质询内容应该具备可操作与有意义两个维度,质询要求其本身具有“质问”与“询问”的内涵,因此对于单纯的表示不满且没有任何实质内容的质询,应不作质询对待。对涉及到司法机关的质询时,要更为慎重,否则会对司法的中立造成伤害,因此对司法机关的质询应加大限制。在质询司法机关时,有必要建立起“主体回避制度”,以不影响公正司法为前提条件,即对于正在审理中的个案不能质询,而对于类案处理以及以及审结的个案进行质询应当准许,当然,对司法腐败、司法政策、司法建设等方面的质询理当受理。

2.放宽制度的约束。质询需要被激励,限定过多则不能激发质询的作用,而制度的约束也是当前难以克服的难题。按照现行法律的规定,质询只能在会议期间提起,然而我国人大会议时间本身就过于短暂,难以安排质询时间,因此质询往往被其他方式代替。根据现实情况,在闭会期间也可提出某种类型的质询,比如影响重大、普遍关注的社会现象、问题等。探索建立“口头”质询制度,对某些符合法定要求的简单的质询采取口头的方式简化程序,这也是鼓励质询的有效方式,不仅可以大幅度提高质询的办理效率,而且也补足了某些代表的文化短板。

(三)机制创新

1.发挥媒体力量。质询如果不公开,其效果发挥将大打折扣。可以从地方出发,自下而上推动质询公开。一方面,在信息社会,公开的方式渠道多种多样,比如官网、微博等;另一方面,地方电视台也可以作为公开的渠道。只要我们不把质询当做一种单纯的“责问”,而把它放在提升公信力的角度来考虑,是可以推行的,另外,这也将是“压力传导”以及“公开监督”的有效措施。

2.创新激励机制。从绩效管理的角度出发,只有通过创新激励机制才能使得代表担负起包括质询权有效行使的责任。质询归根到底是人民群众的质询,是群众的声音,代表要敏锐洞察到选民当前的问题、疑问,并能找出问题症结之所在进而提出质询案。目前的质询是处在“不敢为”“不能为”的阶段,首先要解决的就是“不作为”。“被动作为”是“不作为”的进步,对代表提出质询案的考核能够实现这一目标。对那些提出了好的质询案的代表应该给予一定奖励,比如,通过某质询案,督促政府、司法机关积极作为;通过某质询案,发现了违法腐败问题,违规操作问题;通过某质询案,充分解释并回答了政府、司法机关执行政策,作出决策的目标及效果等。

(四)法律完善

1.明确关于质询权实体的相关规定。在我国现行的法律体制下,质询制度有人大代表质询和人大常委会组成人员质询这两种方式存在。可以增设专门委员会作为质询权主体。专门委员会是人大的专门机构,常常参与“一府两院”的相关会议,听取“一府两院”及相关职能部门的工作汇报,对各类事务有更多了解。专门委员会的组成人员基本是实践经验丰富的领导干部或者是理论知识深厚的专家学者,既有实践经验又有理论知识的支撑,所以他们可以利用自身的这些优势提出专业的质询案。从理论的角度来看,人大专门委员会具备提出质询案的能力。

2.允许个人质询与质询主体回避相结合。依现行法律规定,质询案必须代表或委员联名提出,受这个规定人数的限制,质询案数量寥寥无几。从一定层面上来说,人大代表来自社会各个领域,他们要代表人民的利益,为人民行使管理国家的权力,肩负着人民群众的重托,他们应该有权利和义务针对人民群众关心的问题提出质询案。个人质询可以与质询主体回避相结合。禁止人大代表当中与受质询者存在一定利害关系的人员参与到质询案的提出过程中去,确保整个质询工作的客观性与公正性。

3.质询内容的规范。目前,我国立法还没有针对质询内容的规范。质询内容规范的缺失,让质询案的提出缺少一个良好的指引,这就导致人大代表在想要提出质询案时存在对内容是否符合规定的困惑。应当出台相关法律法规,明确质询内容。例如,关系群众利益的热点问题,与重大行政违法行为相关的问题,政府官员贪污腐败问题等。

4.完善相关的配套制度。质询制度的使用需要有相关的制度来支撑,才能更好的发挥作用。比如:质询免责制度;信息公开制度等,只有相关的法律制度配套完整了,质询权的使用才有合适的土壤,没有大的法制环境的支撑,质询权只能是纸上谈兵。

(五)程序规范

1.明确质询案提交及答复的期限。各级人大及其常委会的会期短,当前我国的法律法规对质询案的提交和答复没有明确的期限规定,应制定完善质询案提交及答复制度,提出相关要求,明确质询答复期限,给相关部门提出要求,让相关部门有紧迫感去解决质询案提出的问题。

2.明确质询案的转交程序。在质询案中,转交程序发挥着承前启后的重要作用,决定着质询案能否顺利提交以及能否得到明确答复。现行法律规定常委会委员长会议或主任会议在质询案提出的过程中行使某些决定权以及转交权。这一规定的目的是为了维护质询活动的严肃性,保障常委会会议有序进行。但在实际的质询案中,由于考虑诸多因素,没有明确的转交程序,常因质询案态度比较尖锐不愿意接手,往往通过说服的方式让质询案转变成询问,最终使质询案“流产”。应该有明确的法律规定何种情况下可以使用质询否决权;质询案不能及时答复时受质询机关应该向提出质询的人员说明原因;明确刚性的责任追究制度,当质询案运作程序出现问题时,相关责任机关和负责人应该承担责任。

60年来,人大制度无论从制度层面还是机制建设方面都取得了巨大进步,特别是党的十八大以来,人大为民主法治进程注入了强劲的活力。然而,作为人大监督的质询制度却未能与时俱进、锐意创新。在历史转型的今天,完善我国人大的质询制度不仅能带来有效的监督,而且能进一步提升政府公信、司法公信。

 

责任编辑:朱苗 常畅