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欧洲如何推动乡村振兴

时间:2019-02-28 09:21:43来源:《人大参阅》2019年第1期

德国的城市化起步较早,在其城市化的不同发展阶段,乡村地区面临的问题和挑战有较大差异,德国采取的应对措施也在不断调整完善,取得了良好的乡村振兴效果。法国和英国是工业化、城镇化和农业现代化先行国家,目前农业经营已经实现了专业化,乡村发展较为成功。他山之石,可以攻玉。这三个国家在乡村发展政策方面进行了一系列有益探索,其经验和教训对我国更好实施乡村振兴战略、推动乡村实现“农业强、农村美、农民富”具有一定借鉴意义。

德国:问题导向 动态施策 系统推进

在不同发展阶段,德国应对乡村发展挑战的做法有较大差异。值得注意的是,在城市化率接近和超过70%以后,德国推动乡村振兴的做法更加全面系统。

一是以产业的“逆城市化”增加乡村就业机会。第二次世界大战结束后,大规模重建使城市成为经济和生活的中心,加之农业机械化使大量劳动力从农业中解放出来,乡村人口大量减少,乡村发展缺乏生机活力。针对这种情况,德国出台法律,推动小规模农户退出后的土地流转集中、发展农业规模经营,推动完善乡村基础设施、提高乡村生活水平。通过完善产业基础设施和功能区布局规划,强化小城市和镇的产业配套与服务功能,增强其对大企业的吸引力,让“在小城市和镇工作、回乡村居住”成为理想的工作生活方式,形成了产业和人口的“逆城市化”发展趋势。德国排名前100名的大企业中,只有3个将总部放在首都柏林,很多大企业的总部设在小镇上。这在很大程度上带动了乡村的现代化,促进了城乡的均衡协调发展。乡村条件的改善,加之土地和税收优惠政策的推动,使一些大企业积极向乡村腹地转移。例如,20世纪70年代初,位于巴伐利亚州的宝马公司将主要生产基地转移到距离慕尼黑120公里之外的一个小镇,为周边乡村地区提供了25000多个就业机会。

二是以“村庄更新”提升乡村生活品质。经历了工业化驱动的“逆城镇化”阶段后,德国乡村人口结构已由传统的农业人口为主转变为非农业人口为主。把这些人留在乡村,除了就业外,还需要增强乡村绿色生态环境和特色风貌对他们的吸引力。德国出台了一系列法律法规,通过补贴、贷款、担保等方式支持乡村基础设施建设,保护乡村景观和自然环境,使乡村更加美丽宜居。经过逐步演变,村庄更新计划已成为“整合性乡村地区发展框架”,旨在以整体推进的方式确保农村能够享受同等的生活条件、交通条件、就业机会。村庄更新计划包括基础设施的改善、农业和就业发展、生态和环境优化、社会和文化保护四方面目标。德国实践表明,一个村庄的改造一般要经过10年至15年的时间才能完成。

三是以创新发展推动乡村“再振兴”。通过实施村庄更新项目,德国大部分乡村形成了特色风貌和生态宜人的生活环境。但由于乡村人口老龄化和人口数量的减少,使得基本生活服务因缺乏市场规模而供应不足,生活便利性下降又导致人口进一步从乡村流出。特别是医疗服务的不充分使越来越多的老年人卖掉乡村住房到城市居住,现代生活服务设施和就业机会的不足使年轻人越来越难以留在乡村。面对如何保持乡村活力这个新问题,德国又出现了乡村“再振兴”的需求。2014年,德国联邦农业与食品部提出了新的农村发展计划,其目标是支持农村创新发展,让农村成为有吸引力、生活宜居、活力充沛的地区。该项目包括四大板块:未来导向的创新战略样本和示范项目、乡村提升项目、“活力村庄”和“我们的村庄有未来”的竞赛奖励、让乡村能够获得创新资源并支持乡村发展领域的研究创新。

法英:推动农业经营专业化与城乡互补

法国英国乡村和农业的转型发展从上个世纪就已经发生,两国在乡村发展政策和体制方面进行了一系列改革。

一是实行农业经营专业化,培育现代化新型农民队伍。据法国国家科研中心的研究,上个世纪中叶后,法国乡村和农业发展发生了一个重大变化:在一代人的时间内,法国传统农民就走向了终结,这些农民曾是一个以千年计的传统农耕文明的代表。与此同时,一些从事商品农业生产的新型农民出现,为市场提供了充裕食品,推动了乡村社会的惊人变化,实现了家庭和经营的分离,使多种兼营活动蓬勃发展,新型农民积极参与合作、信贷和互助组织建设,这些农民是现代化高效率的商品农业的劳动者,他们的数量仅为二战前后传统农民的三分之一。值得注意的是,在法国乡村发展进程中相关政策规定:凡是在法国从事农业生产经营的人,不管是用自有土地经营,还是租赁别人的土地经营,都需要注册办理公司经营证,要交税、办理保险、获得欧盟补贴等,凡是没有注册为公司的是不能从事农业经营活动的。这个政策的实施相当于对农民的从业资格进行了严格规范,并在此基础上进行管理服务和提供补贴,推进了农业经营专业化、传统农民的分化和新型农民的职业化,最终建立和形成了一支现代化的少而精的新型农民队伍。

二是支持农业科研推广,建设稳定的科技支撑体系。科研支撑和人才培养是现代农业的基础,是解决资源要素瓶颈约束的重要途径。与工业化和城镇化的科技不同,农业科研及推广对自然条件依赖性大,需要开展定点对比试验,需要长期不断积累。英国洛桑农业研究中心从1843年就开始进行小麦生产科学试验,并长期进行定点对比试验,取得并积累了完整的试验数据,为英国乃至世界农业科研提供了基础支撑。英国土地的土壤条件较差,但由于其农业技术发达、土地开发科学,土地多已成为熟化地,农作物产量、农业劳动生产率都很高,每年以占全部从业劳动力约1%的农业劳动力就能生产全部所需的60%的农产品。英国对农业科研和新技术、新成果的普及和推广高度重视并不断加强,农民素质不断提高,这成为促进其农业发展的重要因素。

三是参加欧盟共同农业政策,建立统一市场和监管补贴体系。欧盟共同农业政策对法国和英国农业的发展影响很大。这项政策最初的目的是为了推进欧洲重建、解决食品供应短缺问题、实现农产品自给。这项政策自1960年6月底提出,从1962年开始正式实施,至今已有50多年,其具体内容不断随时代发展而变化。两国参加这一政策体系后,农产品在价格上较为有利,农业劳动生产率较高的农场主享有竞争优势,乡村发展的多样性、多功能性、现代化和自然环境的保护得到增强,并建立了有效运转的生产监测、市场管理和补贴体系,农业管理更加规范并逐渐趋同。

四是推进城乡功能互补,将生态宜居开发为乡村发展的比较优势。法国和英国在工业化、城市化进程中,不仅重视现代农业的发展,而且重视发挥乡村的多功能性,推进城乡功能互补。目前两国的乡村已经实现生态宜居,吸引了大量人口到乡村居住和旅游、度假等。住在乡村的人口不以农民为主,有市民、农民、游客等各类人口,特别是有很多收入水平较高、灵活就业的人口和中老年人口等。大量的非农业人口居住在乡村,不仅优化了城乡发展格局,而且优化了乡村人口结构,提高了乡村经济社会发展水平。

五是加强对土地发展权的管控,促进乡村长期健康稳定发展。土地使用制度对乡村发展非常重要,它的一个重要内容是对土地发展权的界定和管理。法国和英国的土地既有个人所有制,也有公共所有制,但政府在公共管理上一律严格且平等要求。特别是通过对土地发展权进行深入界定和合理规范,按照规划和法律等进行严格管控,保证社会公众利益不受私人发展侵犯,实现了人与人之间在土地利用上的利益平衡。

六是改革市县行政关系,推进城乡公共服务均等化。法国和英国城乡发展已经融为一体,一个重要原因是,乡村区域的行政管理和城镇区域的行政管理,两者地位平级,公共管理服务方式和内容趋同,这个变化从上世纪就已经开始发生。(摘自《中国社会科学网》2018年12月19日  叶兴庆  文)


责任编辑:朱苗 常畅