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人代会专题审议常态化的思考

时间:2019-04-11 15:14:55来源:人大参阅2019年第3期

在不久前召开的黑龙江省哈尔滨市十五届人大四次会议上,增加了一项新议程——专题审议。第一次全体会议听取市长作政府工作报告后,大会专门举行一场专题审议会议,12名代表围绕政府工作报告中优化营商环境促进民营经济发展工作,结合自身履职和调研实际,面对面直接向“一府一委两院”负责人及政府相关部门负责人提出意见和建议,市政府负责人现场予以回应。哈尔滨市十五届四次人代会专题审议优化营商环境促进民营经济发展的成功实践,为地方人大提供了有益的启示,人代会专题审议政府专项工作不仅是人大工作创新之举,更应成为常态和必须,成为加强人大刚性监督的相对固化形式。

一、人代会专题审议的法律依据

地方组织法规定,地方人代会是审查和批准相应的工作报告,即本行政区域内计划、预算、人大常委会和“一府两院”的报告。地方组织法规定对这六个报告进行的是审查,而不是人们常说的审议。“审议”和“审查”虽都有审核的意思,但“审查”重在“查”,即检查、核对是否正确、妥当,对错误和不当之处必须指出和纠正,不能“查而不定”;而“审议”重在“议”,就是议论、讨论、分析、说明,审议后不一定要批准或作出决议或决定,可根据具体情况“议而决”,也可以“议而不决”。因而“审查”比“审议”更能体现强制力。

从目前看,多数地方人代会上除了“规定动作”审查和批准这六个报告外对讨论决定本行政区域内各方面工作的重大事项这一职权行使并不多,而这个规定恰恰运用的是人代会“审议”的职权。听取并审议工作报告,是各级人大行使监督职权的一种最基本、最惯用的工作形式,无论对人大还是其常委会都如此。对人大常委会而言,通常两个月召开一次会议,间隔时间短、一年多次召开,所以有机会就“一府两院”的一些重点、难点工作更多、更经常地审议并作出决议,以此更好发挥人大常委会经常性的监督作用。而对一年召开一次的人代会而言,除了法律规定的审查六个报告外,全体人大代表的直接话语权就显得有限。随着全面深化改革的深人,政府职能发生重大改变,工作的内容和领域不断调整变化,工作的重心也有新要求新倾斜,在这种形势下,作为权力机关的人民代表大会,对“一府两院”就事关发展战略全局、影响深远,事关百姓切身利益、社会普遍关注的一些重大事项、重要工作,安排专门议程进行专题审议,充分利用并发挥好全体代表的智慧和力量,充分反映并代表全体人民的意志,在此基础上作出相应的决议决定,这也是行使人代会审议职权的题中应有之义。

二、人代会专题审议的实践探索

专题审议政府专项工作,是人代会改进审议方式,进一步提高审议质量的新探索,也是为了更好地行使法定职权审议政府工作报告的新探索。近年来,围绕政府工作报告中的一些全局、重点工作,在人代会上开展专题审议,上海、重庆、武汉等很多地方人大都有尝试。

上海市人大常委会创新实践,已开展多年人代会专题审议,现在已经发展成为每次人代会期间都举行多场专题审议,从2010年开始通过网络进行图文直播。2016年年初的上海市人代会组织代表围绕本市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要开展6项专题审议,议题涉及推进基层治理、推动“互联网+”行动计划、促进和完善家庭医生及分级诊疗制度等多个方面,这些议题都是紧密联系上海社会经济发展,直击热点民生问题,通过专题审议都收到很好的实效。

哈尔滨市人大在向市委请示报告人代会增加专题审议新议程后,市十五届人大四次会议秘书处即将专题审议正式纳人人代会议程开始筹备并成立专题工作组。经过反复研究论证,最终确定了专题审议的指导思想、方法原则、审议重点、具体安排和组织领导。从19个代表团推荐的27名代表中确定12名代表现场进行专题审议发言。为了提升专题审议的实效,“一府一委两院”的主要负责人,涉及营商环境的市政府25个组成部门和5个公用服务企业的一把手,九区九县(市)的18位区、县(市)长全部到会听取了意见。在代表发言后,市长代表市政府作出了有针对性的反馈回应。

三、人代会专题审议常态化的制度保证

专题审议题目的确定。地方组织法第八条第三款对人代会行使审议权规定:“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。从这一规定不难看出,人代会审议的专项工作内容宽泛、覆盖面广,但一定要是重大事项。重大即重要、全局、事关国计民生的事项,对一个地区而言,这样的内容会很多,哪个题目更急迫、更重要、更受关注,自然先提上议程。所以,专题审议的题目一定是全市工作的中心和重点,人大可以要求“府一委两院”就某一方面工作提交专项报告开展专题审议,也可以是“一府委两院”根据工作需要主动向人大提出,无论是哪种形式,都需要双方事先妥善沟通、达成共识。

专题审议形式的确定。在人代会上代表出席并参加各项活动通常是以代表团为单位的。依据法律规定和实际工作情况,人代会上开展专题审议通常可以采取这样几种形式:一是以代表团为单位进行专题审议,人数较多的代表团还可分组审议或举行全体会议审议;二是几个代表团联组专题审议, 有利于在更大范围内更集中充分审议;三是由大会秘书处组织专场进行专题审议,对一些事关全局的重点工作,集中这一领域里的相关专家学者、行业精英代表,充分发挥代表专业特长和实践优势,保证审议的高质量。这次人代会采用的就是这种形式。四是延伸审议,对人代会上代表的提问政府负责人不能当场给予充分说明,还需会后深入调研再作答复的,也可会后处理。具体采取哪种形式还要视专题审议的具体内容、人代会日程安排等实际情况,选择适合的、有效的、有利于审议质量的形式最重要。

专题审议结果的处理和运用。审议结果的正确处理和运用是衡量人代会专题审议成效的重要标志。人代会上代表发表的专题审议意见,都是围绕专题审议题目建言献策的真知灼见,要给予高度重视并科学处理。审议意见或作为议案建议,或作出决议决定,都是督促“一府一委两院”加强改进专项工作的重要依据。哈尔滨市这次人代会专题审议,在人代会结束后,将代表们的意见、建议和各代表团反馈的建议整理汇总后一并转市政府集中办理为了加强和延伸专题审议的效果,市人大常委会将人代会专题审议的“优化营商环境促进民营经济发展”,列为2019年常委会监督工作的重点,将通过听取和审议市政府专项工作报告的形式持续关注。这种作法不仅能极大提升人代会专题审议的效果,督促推动“一府一委两院”把优化营商环境促进民营经济发展工作做实做好,更是次落实人代会上的审议结果和强化会后人大常委会监督有效结合、持续跟踪的有益尝试。(摘自《人民代表报》2019年3月2日 何泳 文)

责任编辑:常畅 陈越