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对区域协同立法的几点建议

时间:2019-11-26 16:48:54来源:人大参阅2019年第9期

自2006年十届全国人大四次会议通过的“十一五”规划纲要提出促进区域协调发展后,“十二五”“十三五”规划纲要和党的十八大、十九大报告,对不同历史时期的区域协调发展,都做了战略性安排。在国民经济和社会发展的总体格局中,区域协调发展正在十分深广的领域不断推进。区域协同立法对于推动区域协调发展具有积极意义,各方面开展协同立法的初衷是好的,也取得了一些成效。但需要注意的是,对于区域协同立法的相关理论和实践,尚缺乏必要研究。因此,要着眼宏观、全局和长远,以立体思维对这项工作进行综合研判,权衡利弊,在维护宪法权威,维护法制统一的前提下做好区域协同立法工作。  

第一,建议由全国人大常委会以立法方式对区域协同立法事项作出专门规定。区域协同立法确属区域协调发展之必需,建议由全国人大常委会有针对性地以立法的方式来解决,这样既可以解决前述宪法层面存在的冲突,也可以使区域协同立法有法律依据,真正做到依法立法。全国人大常委会解决问题可以有两种方式:一是修改立法法,在其中增加有关区域协同立法的内容;二是以类似授权立法的方式,专门作出一个关于区域协同立法的决定。  

第二,注意执行相关党内法规,落实区域协同立法中重大事项的请示报告制度。从以往的实践来看,区域之间协同立法的具体操作主要是由人大常委会的工作机构和政府及其法制办事机构来承担和推进的,但是,区域协同立法与党的领导又具有紧密联系,而且首先必须坚持党的领导,特别是党中央的集中统一领导。  

2019年2月,中共中央印发了《中国共产党重大事项请示报告条例》。条例明确规定,重大改革措施、重大立法事项;跨区域工作中的重大事项;本地区工作中具有在更大范围推广价值的经验做法和意见建议;出台重大举措,特别是遇到新情况新问题且无明文规定,需要先行先试,或者创新举措可能与现行规定相冲突,需经授权才能实施的情况;以及领导干部超出自身职权范围,应当由所在党组织或者上级党组织作出决定的重大事项,都应当向有关党组织直至党中央请示报告。以上党内法规的相关规定,应当适用于区域协同立法。  

第三,加强对区域协同立法相关理论的研究。区域协同立法是立法活动中的新生事物,涉及一系列重大复杂的理论问题,但现在的情况是实践先行,理论相对滞后。建议对区域协同立法中的区域范围、协同主体、协同事项、协同方式以及合作协议的法律性质和法律效力等问题展开深入研究。同时,以区域协同立法为案例,并由此拓展开去,总结这些年来横向的行政区域之间发生的各种关系,对这些关系的法律性质以及处理各种关系应当遵循的原则界限做深入研究。  

第四,对区域协同立法的必要性进行深入研究。区域协调发展中,究竟哪些事项需要协同立法?有的观点已经提出,立法协调在实践中运转的动力不足,真正开展实质性立法协调的区域并不多,即使已经取得的相关协调成果,也都是在上级政府或有关部门的主导下进行的,同级协调积极性并不高,成果有限,以区域公共政策和区域合作协议为代表的两类替代性规范大量存在,不仅淡化了协调功能,也反映了协调动力有限。这个问题应当引起重视。  

从现在已经公开的有积极意义的协调立法案例来看,主要在大气污染防治等环保领域,长三角区域、京津冀区域披露出来的经验都集中在这个方面。但区域协调发展涉及经济和社会事业的方方面面,真正阻碍跨区域协调发展的因素在哪里,是不是只有通过协同立法才能解决,都需要认真研究。比如,随着全国人大常委会立法的不断精细化,法律以下的法规范也必将更加精细,一些区域性的共同事项,已由上位法详细规定,区域协调立法的事项和必要性大为减少和降低。建议对区域协调发展中必须进行协同立法的事项做综合性的梳理,考虑协同立法的成本以及可能引发的一系列问题,建议如果不是十分必须,就尽量不进行协同立法。  

第五,对区域协同立法根据行政区划的级别予以区别对待。现行的地方行政区划可以分为省一级行政区域和省级以下行政区域两类,相应地,具有立法权的行政区域也可以分为省一级行政区域和设区的市一级行政区域,另外包括经济特区的立法权。其中,与中央直接发生关系的是省一级行政区域,而省一级行政区域的协同立法,再加上其他方面的力量协调聚合,在特定背景下,不能排除出现对中央权威构成威胁的情形。  

建议在设区的市一级的行政区域,允许以适当方式协同协作立法,但具体的立法管理由省一级党委和人大及其常委会负责;在省一级的行政区域,凡涉及跨区域的立法事项,均由全国人大常委会制定法律性质的规范,或者由国务院在职权范围内制定行政法规。除非特别必须,省一级行政区域一般不开展协同立法,即使协同立法,其协同的方式也应当有严格的限制和明确的规定;凡涉及经济特区与其他行政区域的协同立法,由全国人大常委会或者国务院处理为宜。  

(摘自《中国法律评论》2019年第4期 刘松山 文)  


责任编辑:常畅