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护佑一江清水:长江保护法来了

时间:2020-01-21 14:59:04来源:《中国人大》杂志2020年第1期

导读:长江是中华民族的母亲河,是中华民族发展的重要支撑。保护好母亲河关系子孙后代、关系民族未来。2019年12月23日,我国首部流域法律——长江保护法草案提请十三届全国人大常委会第十五次会议审议。  

“你从雪山走来,春潮是你的风采;你向东海奔去,惊涛是你的气概。你用甘甜的乳汁,哺育各族儿女;你用健美的臂膀,挽起高山大海⋯⋯”长江是中华民族的母亲河,是中华民族发展的重要支撑,横跨东、中、西部三大经济区,蕴含全国三分之一的水资源、五分之三的水能资源,在维护国家生态安全中的地位举足轻重。但今天的长江“病了”。  

——洞庭湖、鄱阳湖频频干旱见底,部分水系严重断流、河湖生态功能退化、生物完整性指数到了最差的“无鱼”登记,一些珍稀、濒危野生动植物种群数量急剧下降、栖息地和生物群落遭到破坏;  

——水污染形势严峻,重要湖库仍处于富营养化状态,30%的环境风险企业位于饮用水水源地周边5公里范围内、污染产业向中上游转移,跨区域违法倾倒危险废物呈多发态势,面源污染加剧;  

——部分区域土壤污染、水土流失、土地沙化、石漠化较为严重,干线港口危险化学品吞吐量极大、种类众多。  

治理“长江病”、推进长江经济带发展,一切都在呼唤出台一部专门的长江保护法。  

2019年12月23日,十三届全国人大常委会第十五次会议首次审议长江保护法草案。长江,迎来了自己的首部专门保护法。  

立法护航 一江清水向东流  

“习近平总书记强调,推动长江经济带发展必须走生态优先、绿色发展之路,涉及长江的一切经济活动都要以不破坏生态环境为前提,共抓大保护、不搞大开发,为立法工作指明了方向、确立了原则、作出了定位;关于‘多规合一’、国土空间规划统领长江流域各项保护与利用活动和国土空间用途管制等指示和要求,明确了法律所应设置的关键制度、采取的重要措施;关于‘把修复长江生态环境摆在压倒性位置’的要求,指明了立法应当解决和处理的主要矛盾和问题。”全国人大环资委主任委员高虎城在作草案说明时表示,党的十九大对推动长江经济带发展作出了总体部署,党中央发布了一系列有关长江问题的重要文件。制定长江保护法是将习近平总书记的重要指示和党中央战略部署以法律形式予以贯彻落实、转化为保护长江的国家意志和社会行为准则的最有效措施。  

制定长江保护法事关中华民族的生存发展与未来,是维护长江流域乃至国家生态安全的需要,是回应社会关切、满足长江流域人民群众愿望的需要。  

全国人大常委会坚决贯彻习近平总书记指示精神和党中央战略部署,将长江保护法列入第十三届全国人大常委会立法规划和全国人大常委会2019年度立法工作计划,交由全国人大环资委牵头起草并提请审议。  

栗战书委员长对长江保护立法工作多次作出重要批示,调研并主持立法调研座谈会听取意见,提出明确要求。王晨副委员长要求有关部门对法律草案起草工作跟踪推进。沈跃跃、丁仲礼副委员长多次调研、听取意见,指导建立了由环资委牵头、国务院有关部门共同参与的长江保护立法起草工作协商机制,成立领导小组和起草工作专班。在2019年最后一次全国人大常委会会议上,长江保护法草案终于露出了“庐山真面目”。  

推动绿色发展、高质量发展 把生态修复摆在压倒性位置  

开宗明义,长江保护法草案第一条道出了立法目的:为了加强长江流域生态系统修复和环境治理,促进资源高效合理利用,保护长江流域生态环境,推进绿色发展,制定本法。高虎城在作草案说明时说:“要针对长江流域生态系统破环的突出问题,把生态修复摆在压倒性位置,通过保障自然资源高效合理利用,防范和纠正各种影响破坏长江流域生态环境的行为,实现保护长江流域生态环境,支撑和推动长江经济带绿色发展、高质量发展的目的。”  

按照流域整体性保护原则,长江保护法草案依据长江流域自然地理状况,以流经的相关19个行政区域范围为基础,将法律适用的地域范围确定为长江全流域相关县级行政区域。这样设计主要有两方面考虑:一是长江流域除干流外,还包括众多支流,干支流相互交融、水系相通,立法要遵循长江流域的系统性、联系性和完整性特征。二是长江流域涉及的19个省、自治区、直辖市地域广大,有些区域远离长江水系。为保证科学合理地管理长江流域,草案将管理范围限定为长江流域内的相关县级行政区域。  

长江保护法草案还明确规定在长江流域从事各类活动,应当坚持生态优先、绿色发展,共抓大保护、不搞大开发;坚持以人为本、统筹协调、科学规划、系统治理、多元共治、损害担责的原则。高虎城在作草案说明时表示,草案确定的基本原则是指导长江流域各类行为的准则。在生态优先的前提下保障促进绿色发展是长江一切活动的总原则。共抓大保护、不搞大开发是指导保护、开发活动的基本原则。  

长江保护涉及多个领域、多个部门、多个地方。如何避免“九龙治水”?草案科学合理划定各方职责边界,理顺中央与地方、部门与部门、流域与区域、区域与区域之间的关系,建立起统分结合、整体联动的长江流域管理体制。通过系统性制度设计,加强山水林田湖草系统治理,建立起全流域水岸协调、陆海统筹、社会共治的综合协调管理体系。  

完善的制度建设是实现保护长江的基础和条件。为此,长江保护法草案第二章规定了长江保护的各项基本制度与措施,包括建立健全长江流域统一的国土空间规划制度,建立更完善更严格的长江流域生态标准体系等制度,建立生态保护补偿机制、多元化生态修复和保护措施等。同时,从生态整体性和流域系统性出发,按照山水林田湖草是一个生命共同体的理念,针对特定区域、特定问题,草案从国土空间用途管控、生态环境修复、水资源保护与利用、推进绿色发展、法律实施与监督等方面作出了具体制度和措施规定。  

制定长江保护法必须明确各方面的权利义务和应当承担的法律责任,对于违反法律规定破坏生态环境的行为,要给予更为严厉的处罚,切实增强长江保护法的权威性和可执行性。为此,草案在规定国务院有关部门和地方各级人民政府及其有关部门职权的同时,增加了对行使职权的责任追究的规定;为了加强对长江流域生态系统和环境的保护,专门设立了对破坏生态系统行为和污染环境行为的处罚;对长江流域长期以来突出的违法采砂活动专门设立了处罚条款等。  

意义重大 我国首部流域法律针对性很强  

作为我国首部流域法律,长江保护法草案一亮相就得到诸多点赞。  

在分组审议中,李锐委员说,长江保护法草案填补了我国流域立法的空白,有助于进一步完善中国特色社会主义法律体系,长江流域专门法的出台开创性地构建了长江流域生态保护和高质量发展的法治框架,也为今后黄河流域立法起到了示范和引领作用。郑淑娜委员对此表示赞同:“从完善我们国家法律体系的角度而言,它在我们国家法律体系中开了一个新型立法的先例。全国人大及其常委会就跨区域的但不是在全国范围内适用的事项进行立法,从1954年全国人大成立以来,这是首次。”  

长江保护法草案共九章八十四条,亮点条文颇多。程立峰委员表示,长江保护法草案突出体现了流域立法和特别立法的特征。长江流域所涉及的问题复杂多样,长江保护法不可能解决长江流域所有的生态问题,草案聚焦流域层面的突出问题、重点问题和全局性问题,做好制度设计和措施规定,同时针对长江流域特殊性的问题,对已有的制度进行了细化和完善,有的还突破了一些现行的法律制度,体现了特别法的性质。窦树华委员表示,草案在保护长江流域生态环境的制度体系、生态修复体系、国土空间的管控体系、水污染防治和水资源保护利用管理体系、促进绿色发展保护措施以及实施法律责任的保障措施等方面都作出规定,从结构到内容都是比较完整的,措施也是比较完善、适当的。韩梅委员说,草案经过大量调研和论证,特别是在发挥保护长江流域协调机制的统筹协调作用、建立健全长江流域统一的国土空间规划制度、增加生物完整性指数等方面作出了具体制度和措施规定,具有较强的针对性和创新性。  

同时,委员们也提出了意见建议。“保护长江是全社会的责任,每个人都有责任、有义务保护我们的母亲河。”刘玉亭委员建议增加社会力量保护长江的有关内容。刘修文委员说,草案明确国家鼓励长江流域上下游地方政府之间建立生态保护补偿机制等内容,但并不具体、明确,建议在总结新安江流域补偿机制经验的基础上,进一步完善横向补偿制度,推动横向生态补偿机制全覆盖、规范化、系统化。同时,为解决“九龙治水”难题,王教成委员建议,进一步完善运行机制,充分发挥国家层面统筹协调机制的效能。


来源:http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202001/236562daf5ae4108ae1ef994853b2817.shtml

责任编辑:常畅