预选：“海选”县乡人大代表的民主细节
“海选”是中国农民在村民自治中创造的一种直接选举方式，即不事先确定候选人的公开、民主选举。时至今日，“海选”的原则、方法、程序已趋于理性和成熟，选民充分享有选举权和被选举权，选举过程更加公正，选民参与更加广泛。笔者现就有关问题作一探讨，希望能对推进基层民主政治建设有所助力。
■ 县乡人大代表选举存在的主要问题
根据选举法的规定，在县乡人大代表的选举中，代表候选人的提名有两个渠道：其一，由各政党、各人民团体联合或单独推荐，习惯上称为“组织提名”；其二，由十名以上的选民联名推荐，即通常说的“选民联名提名”。提名推荐只是选举的第一步，关键是从推荐的候选人中确定正式候选人。根据十一届全国人大三次会议关于修改选举法的决定第十二条，选举委员会将“组织提名”和“选民联名提名”名单汇总后，将代表候选人名单及代表候选人的基本情况在选举日的十五日以前公布，并交各该选区的选民小组讨论、协商，确定正式代表候选人名单。如所提代表候选人的人数超过选举法规定的最高差额比例，由选举委员会交各该选区选民小组讨论、协商，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单；对正式代表候选人不能形成较为一致意见的，进行预选，根据预选时得票多少的顺序，确定正式代表候选人名单，并在选举日的七日以前公布正式代表候选人名单及其基本情况。
从修改的决定看，选举法虽然增加了公布代表候选人基本情况的内容，但与第四次修改相比较，却未对讨论、协商的规定作实质性修改，这是笔者着重审视其弊端的重要原因。因为“讨论、协商”没有一个客观量化的标准，较容易产生“暗箱操作”，从而使“组织提名”和“选民联名提名”的代表候选人存在实事上的不平等地位和不公平竞争问题。从现实看，“讨论、协商”的结果，往往是“组织提名”的代表候选人成为正式候选人，而“选民联名提名”的则基本上被“协商”掉。由此，选民对民主政治的参与热情大大降温，参选率逐年下降。
■ 制约县乡人大代表“海选”的主要原因
县乡人大代表选举制度是我国人民代表大会制度的重要组成部分。“海选”的根本和关键是预选，讨论、协商确定正式代表候选人是制约“海选”县乡人大代表的重要法律障碍。
从法律层面讲，现行选举法规定较为灵活是产生“暗箱操作”的制度推手。现行选举法第三十一条第一款关于“如果所提代表候选人的人数超过本法第三十条规定的最高差额比例，由选举委员会交各该选区的选民小组讨论、协商，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单”和“对正式代表候选人不能形成较为一致意见的，进行预选”的规定较为原则，并且是一种选择性机制，在逻辑上不周延，存在较大的法律漏洞和操作空间。何谓较多数选民的意见，何谓不能形成较为一致意见，这很容易受到人为意志的控制。可以说，讨论、协商的规定，是产生县乡人大代表选举诸多问题的根本原因，是制约“海选”县乡人大代表最主要的法律障碍。
从工作层面讲，基层领导认识不到位是制约全面预选确定县乡人大代表正式候选人的现实原因。在历次的选举法关于预选设定的修改中，出现了来自基层干部的反对声音。究其因，主要是担心选举的组织、两次选举增加选举费用，以及组织意图的实现等问题。这些都是制约通过预选确定县乡人大代表正式候选人、推进“阳光操作”的现实原因，需引起注意。
■ “海选”县乡人大代表的对策措施
适时修改现行选举法。“海选”的关键是把预选作为县乡人大代表选举的必经程序，取消讨论协商环节，堵塞法律漏洞，以解决全面坚持预选制度的法律问题。随着中国民主政治的发展，国民素质的提高，民主意识的增强，民主进程的推进，现在进行全面预选确定正式代表候选人，“海选”县乡人大代表的主客观条件已经成熟，有必要修改相关法律。在选举法的进一步修改中，笔者的具体修改意见为：“由选民直接选举人民代表大会代表的，代表候选人由各选区选民和各政党、各人民团体提名推荐。选举委员会汇总后，将代表候选人名单及代表候选人的基本情况在选举日的十五日以前公布。如果所提代表候选人的人数超过本法第三十条规定的最高差额比例，进行预选，根据预选时得票多少的顺序，确定正式代表候选人名单。正式代表候选人名单及其基本情况应当在选举日的七日以前公布。”如此修改，变选择性、补充性程序为必经程序，从程序上来确认民主政治发展的成果，顺应人民群众的希望和要求，推进基层民主政治建设。
健全完善预选配套程序。选举法对预选的具体程序未作规定，在此，就产生一个法律的配套问题。由此，各地方要加强立法调研论证，并借鉴村委会“海选”的成功经验，提出应对策略，推进“阳光选举”。目前，有几个问题需要研究，如：参加预选的法定人数和范围、比例，力求做到合法有效。对于预选的合法性问题，中国社会科学院“基层民主政治建设研究”课题组认为，无论预选的参加者是谁，都有一个“量”的规定问题，即多少人参加预选，预选有效。由全体选民参加的预选，当然不必像正式选举一样必须有一半以上的选民参加，只要有1/3甚至1/4以上的选民参加（实际参加，不允许委托投票）即能反映出选民意志的基本取向，这样的预选应该就是有效的。由选民代表或选民小组派人参加的预选，由于人数本身就不多，如果实际参加者过少，其正当性将受到质疑，所以至少应有3/4（75%）甚至4/5（80%）以上的人参加，预选才有效；“江西宜丰预选”和“河北张家口预选”都作了这方面的规定，并按规定操作，说明这样的比例要求是合理的，而且能够做到。笔者认为，中科院课题组的意见是可行的，可以在立法中参考。预选的投票程序，包括预选票的规范、秘密投票与公开计票等程序设计，如：采取不召开大会，在各选民小组投票，然后将投票结果汇总的办法，或者采取流动票箱的办法，方便选民投票。对预选结果的认同条件要有刚性。只要没有违法行为且符合当选代表条件（包括资格条件和具体要求），其结果都应无条件认可。这些问题，都要在制定地方性法规中予以明确规定。这样，通过制度性的安排，使预选走上程序化的道路。
此外，在预选制度规范中，还要与选举法第五次修改中的城乡按相同人口比例选举人大代表、代表的广泛性、选举机构、乡镇人大代表名额、代表候选人的提名、代表候选人的介绍、保障选民和代表的选举权等制度紧密结合和配套使用。
明确候选人资格条件。“海选”尽管有较广泛的社会认同度，是现实社会比较可行的一种操作方法，也是民主政治的发展趋势，但从实体和程序的角度考虑，不能简单地把“海选”等同于民主。投票选举结果的合理性和科学性，还取决于相关制度的健全完善。
与其他一些国家相比，我国法律规定的代表候选人的提出“门槛”相对较低。在国外，对当选议员的资格限制有两种：一种是“基本限制”，比如国籍、年龄、公民权、行为能力等；另一种是“特别限制”，比如财产资格、受教育程度、性别、居住期限、职业、品行等条件。选举法第二十九条规定，“各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表，十人以上联名，也可以推荐代表候选人。推荐者应向选举委员会或者大会主席团介绍代表候选人的情况。”对于代表候选人的条件，也就是选举权和被选举权的条件，选举法第三条规定：“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，都有选举权和被选举权。依照法律被剥夺政治权利的人没有选举权和被选举权。”按照这样的规定，代表候选人的条件是比较宽泛的，如果不加限制，尤其是基本条件的把握，就容易从一个极端走向另一个极端，这样，就不符合中国特色民主政治的要求。比如，一个正在改造的服刑人员，如果没有被剥夺政治权利，就有可能被选为人大代表，实事上我们是不允许这种可能存在的。这就要求在法律上进一步细化当选代表条件，明确一些限制规定，或者素质要求，以克服“海选”中可能存在的不足，兴利除弊，使“海选”的民主价值更加充分地体现出来。由此，笔者认为，有必要将《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》（以下简称代表法）中对代表的要求，转化为当选代表的条件，在选举法中予以明确规定。如，代表法第三条要求，代表必须模范地遵守宪法和法律，保守国家秘密，在自己参加的生产、工作和社会活动中，协助宪法和法律的实施。第四条要求，代表应当与原选区或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务等。
现实中，不少地方在工作中结合实际，创造性地提出了一些当选人大代表的具体条件。比如规定，违反计划生育的、违法犯罪的不能选为人大代表。尽管法律没有作出这样的规定，但从保证代表素质来看，仍是有效的操作办法。如果没有一些具体的条件限制，选出的代表，其素质就难以保证，甚至有可能被一些地方势力所利用，对地方政权建设造成影响。因此，有必要明确规定代表候选人的条件，除了法律规定的资格条件外，还要有一些具体的操作条件。这样，才能进一步完善选举制度。当然，也可能有反对者认为规定这些主观性的条件，又难免会“暗箱操作”。笔者认为，即使有这样的担心，也有必要加以限制，因为我们是社会主义国家，走的是中国特色的政治发展道路，惟其如此，才能保证正确的政治方向。需要注意的是，规定具体明确的条件，在候选人资格审查环节严格把关，并通过公示、建立争议解决机制、候选人的介绍等程序和制度，以公开、民主的方式解决选举中出现的问题，其行为本身就是“阳光”的，不必过多担心。如此，既可以保证代表素质，又有利于克服不足，推进民主选举。
加强预选的组织领导。改革开放三十多年来，随着我国计划经济向市场经济转轨，城市化进程的加快，农村人口外出务工经商者逐年增多，城乡重大活动的组织变得比较困难，尤其是经济不发达或者居住比较分散的农村选区，基层干部组织选举需要花费较多的人力、物力，县乡选举成本也由此加重。这也是有些基层干部基于选举成本和效率因素，反对“海选”的主要原因之一。与此相反，村委会选举却普遍比较“红火”，村民参与热情高，有的甚至达到“白热化”程度。其原因，村委会选举与村民利益关系密切，并且“海选”的竞争性相对较大，更能激发选民的参与热情。人大代表作为国家权力机关的组成人员，代表人民参与管理国家事务。如能选出素质较高的人大代表，充分发挥其优势作用，对于加快县乡经济社会发展，维护社会稳定，建设法治型、服务型政府，促进依法行政、公正司法，确保宪法和法律的实施，意义重大。相对于村级组织来说，代表选举的国家意志更强。鉴于此，各地方人大常委会要深刻认识人大代表的重要地位和作用，在人大代表正式候选人的预选中，加强组织领导，消除思想顾虑，求真务实，负起责任，认真组织和开展好“海选”县乡人大代表活动，推进基层民主政治建设。
（摘自《人民代表报》2010年06月05日 蒋元文 文）
预选：“海选”县乡人大代表的民主细节
“海选”是中国农民在村民自治中创造的一种直接选举方式，即不事先确定候选人的公开、民主选举。时至今日，“海选”的原则、方法、程序已趋于理性和成熟，选民充分享有选举权和被选举权，选举过程更加公正，选民参与更加广泛。笔者现就有关问题作一探讨，希望能对推进基层民主政治建设有所助力。
■ 县乡人大代表选举存在的主要问题
根据选举法的规定，在县乡人大代表的选举中，代表候选人的提名有两个渠道：其一，由各政党、各人民团体联合或单独推荐，习惯上称为“组织提名”；其二，由十名以上的选民联名推荐，即通常说的“选民联名提名”。提名推荐只是选举的第一步，关键是从推荐的候选人中确定正式候选人。根据十一届全国人大三次会议关于修改选举法的决定第十二条，选举委员会将“组织提名”和“选民联名提名”名单汇总后，将代表候选人名单及代表候选人的基本情况在选举日的十五日以前公布，并交各该选区的选民小组讨论、协商，确定正式代表候选人名单。如所提代表候选人的人数超过选举法规定的最高差额比例，由选举委员会交各该选区选民小组讨论、协商，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单；对正式代表候选人不能形成较为一致意见的，进行预选，根据预选时得票多少的顺序，确定正式代表候选人名单，并在选举日的七日以前公布正式代表候选人名单及其基本情况。
从修改的决定看，选举法虽然增加了公布代表候选人基本情况的内容，但与第四次修改相比较，却未对讨论、协商的规定作实质性修改，这是笔者着重审视其弊端的重要原因。因为“讨论、协商”没有一个客观量化的标准，较容易产生“暗箱操作”，从而使“组织提名”和“选民联名提名”的代表候选人存在实事上的不平等地位和不公平竞争问题。从现实看，“讨论、协商”的结果，往往是“组织提名”的代表候选人成为正式候选人，而“选民联名提名”的则基本上被“协商”掉。由此，选民对民主政治的参与热情大大降温，参选率逐年下降。
■ 制约县乡人大代表“海选”的主要原因
县乡人大代表选举制度是我国人民代表大会制度的重要组成部分。“海选”的根本和关键是预选，讨论、协商确定正式代表候选人是制约“海选”县乡人大代表的重要法律障碍。
从法律层面讲，现行选举法规定较为灵活是产生“暗箱操作”的制度推手。现行选举法第三十一条第一款关于“如果所提代表候选人的人数超过本法第三十条规定的最高差额比例，由选举委员会交各该选区的选民小组讨论、协商，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单”和“对正式代表候选人不能形成较为一致意见的，进行预选”的规定较为原则，并且是一种选择性机制，在逻辑上不周延，存在较大的法律漏洞和操作空间。何谓较多数选民的意见，何谓不能形成较为一致意见，这很容易受到人为意志的控制。可以说，讨论、协商的规定，是产生县乡人大代表选举诸多问题的根本原因，是制约“海选”县乡人大代表最主要的法律障碍。
从工作层面讲，基层领导认识不到位是制约全面预选确定县乡人大代表正式候选人的现实原因。在历次的选举法关于预选设定的修改中，出现了来自基层干部的反对声音。究其因，主要是担心选举的组织、两次选举增加选举费用，以及组织意图的实现等问题。这些都是制约通过预选确定县乡人大代表正式候选人、推进“阳光操作”的现实原因，需引起注意。
■ “海选”县乡人大代表的对策措施
适时修改现行选举法。“海选”的关键是把预选作为县乡人大代表选举的必经程序，取消讨论协商环节，堵塞法律漏洞，以解决全面坚持预选制度的法律问题。随着中国民主政治的发展，国民素质的提高，民主意识的增强，民主进程的推进，现在进行全面预选确定正式代表候选人，“海选”县乡人大代表的主客观条件已经成熟，有必要修改相关法律。在选举法的进一步修改中，笔者的具体修改意见为：“由选民直接选举人民代表大会代表的，代表候选人由各选区选民和各政党、各人民团体提名推荐。选举委员会汇总后，将代表候选人名单及代表候选人的基本情况在选举日的十五日以前公布。如果所提代表候选人的人数超过本法第三十条规定的最高差额比例，进行预选，根据预选时得票多少的顺序，确定正式代表候选人名单。正式代表候选人名单及其基本情况应当在选举日的七日以前公布。”如此修改，变选择性、补充性程序为必经程序，从程序上来确认民主政治发展的成果，顺应人民群众的希望和要求，推进基层民主政治建设。
健全完善预选配套程序。选举法对预选的具体程序未作规定，在此，就产生一个法律的配套问题。由此，各地方要加强立法调研论证，并借鉴村委会“海选”的成功经验，提出应对策略，推进“阳光选举”。目前，有几个问题需要研究，如：参加预选的法定人数和范围、比例，力求做到合法有效。对于预选的合法性问题，中国社会科学院“基层民主政治建设研究”课题组认为，无论预选的参加者是谁，都有一个“量”的规定问题，即多少人参加预选，预选有效。由全体选民参加的预选，当然不必像正式选举一样必须有一半以上的选民参加，只要有1/3甚至1/4以上的选民参加（实际参加，不允许委托投票）即能反映出选民意志的基本取向，这样的预选应该就是有效的。由选民代表或选民小组派人参加的预选，由于人数本身就不多，如果实际参加者过少，其正当性将受到质疑，所以至少应有3/4（75%）甚至4/5（80%）以上的人参加，预选才有效；“江西宜丰预选”和“河北张家口预选”都作了这方面的规定，并按规定操作，说明这样的比例要求是合理的，而且能够做到。笔者认为，中科院课题组的意见是可行的，可以在立法中参考。预选的投票程序，包括预选票的规范、秘密投票与公开计票等程序设计，如：采取不召开大会，在各选民小组投票，然后将投票结果汇总的办法，或者采取流动票箱的办法，方便选民投票。对预选结果的认同条件要有刚性。只要没有违法行为且符合当选代表条件（包括资格条件和具体要求），其结果都应无条件认可。这些问题，都要在制定地方性法规中予以明确规定。这样，通过制度性的安排，使预选走上程序化的道路。
此外，在预选制度规范中，还要与选举法第五次修改中的城乡按相同人口比例选举人大代表、代表的广泛性、选举机构、乡镇人大代表名额、代表候选人的提名、代表候选人的介绍、保障选民和代表的选举权等制度紧密结合和配套使用。
明确候选人资格条件。“海选”尽管有较广泛的社会认同度，是现实社会比较可行的一种操作方法，也是民主政治的发展趋势，但从实体和程序的角度考虑，不能简单地把“海选”等同于民主。投票选举结果的合理性和科学性，还取决于相关制度的健全完善。
与其他一些国家相比，我国法律规定的代表候选人的提出“门槛”相对较低。在国外，对当选议员的资格限制有两种：一种是“基本限制”，比如国籍、年龄、公民权、行为能力等；另一种是“特别限制”，比如财产资格、受教育程度、性别、居住期限、职业、品行等条件。选举法第二十九条规定，“各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表，十人以上联名，也可以推荐代表候选人。推荐者应向选举委员会或者大会主席团介绍代表候选人的情况。”对于代表候选人的条件，也就是选举权和被选举权的条件，选举法第三条规定：“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，都有选举权和被选举权。依照法律被剥夺政治权利的人没有选举权和被选举权。”按照这样的规定，代表候选人的条件是比较宽泛的，如果不加限制，尤其是基本条件的把握，就容易从一个极端走向另一个极端，这样，就不符合中国特色民主政治的要求。比如，一个正在改造的服刑人员，如果没有被剥夺政治权利，就有可能被选为人大代表，实事上我们是不允许这种可能存在的。这就要求在法律上进一步细化当选代表条件，明确一些限制规定，或者素质要求，以克服“海选”中可能存在的不足，兴利除弊，使“海选”的民主价值更加充分地体现出来。由此，笔者认为，有必要将《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》（以下简称代表法）中对代表的要求，转化为当选代表的条件，在选举法中予以明确规定。如，代表法第三条要求，代表必须模范地遵守宪法和法律，保守国家秘密，在自己参加的生产、工作和社会活动中，协助宪法和法律的实施。第四条要求，代表应当与原选区或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务等。
现实中，不少地方在工作中结合实际，创造性地提出了一些当选人大代表的具体条件。比如规定，违反计划生育的、违法犯罪的不能选为人大代表。尽管法律没有作出这样的规定，但从保证代表素质来看，仍是有效的操作办法。如果没有一些具体的条件限制，选出的代表，其素质就难以保证，甚至有可能被一些地方势力所利用，对地方政权建设造成影响。因此，有必要明确规定代表候选人的条件，除了法律规定的资格条件外，还要有一些具体的操作条件。这样，才能进一步完善选举制度。当然，也可能有反对者认为规定这些主观性的条件，又难免会“暗箱操作”。笔者认为，即使有这样的担心，也有必要加以限制，因为我们是社会主义国家，走的是中国特色的政治发展道路，惟其如此，才能保证正确的政治方向。需要注意的是，规定具体明确的条件，在候选人资格审查环节严格把关，并通过公示、建立争议解决机制、候选人的介绍等程序和制度，以公开、民主的方式解决选举中出现的问题，其行为本身就是“阳光”的，不必过多担心。如此，既可以保证代表素质，又有利于克服不足，推进民主选举。
加强预选的组织领导。改革开放三十多年来，随着我国计划经济向市场经济转轨，城市化进程的加快，农村人口外出务工经商者逐年增多，城乡重大活动的组织变得比较困难，尤其是经济不发达或者居住比较分散的农村选区，基层干部组织选举需要花费较多的人力、物力，县乡选举成本也由此加重。这也是有些基层干部基于选举成本和效率因素，反对“海选”的主要原因之一。与此相反，村委会选举却普遍比较“红火”，村民参与热情高，有的甚至达到“白热化”程度。其原因，村委会选举与村民利益关系密切，并且“海选”的竞争性相对较大，更能激发选民的参与热情。人大代表作为国家权力机关的组成人员，代表人民参与管理国家事务。如能选出素质较高的人大代表，充分发挥其优势作用，对于加快县乡经济社会发展，维护社会稳定，建设法治型、服务型政府，促进依法行政、公正司法，确保宪法和法律的实施，意义重大。相对于村级组织来说，代表选举的国家意志更强。鉴于此，各地方人大常委会要深刻认识人大代表的重要地位和作用，在人大代表正式候选人的预选中，加强组织领导，消除思想顾虑，求真务实，负起责任，认真组织和开展好“海选”县乡人大代表活动，推进基层民主政治建设。
（摘自《人民代表报》2010年06月05日 蒋元文 文）
《人大参阅》2010年第6期
