规范性文件备案审查和立法后评估工作研讨会情况简报
4月7日至9日由全国人大常委会法工委主办、山西省人大常委会承办的“规范性文件备案审查工作和立法后评估工作研讨会”在山西太原召开。全国人大常委会法工委副主任信春鹰、法工委备案审查室有关领导，国务院法制办负责备案审查工作的有关同志，部分专家学者以及天津、吉林、湖北、江西等十六个省、自治区、直辖市人大法制委、常委会法工委的有关负责同志参加了会议。
一、领导讲话精神
信春鹰同志作了重要讲话。她指出，今年是中国特色法律体系形成之年。改革开放30年来，中国法制建设取得了很大的成就。全国人大及其常委会制定法律233件，国务院制定行政法规600多件，地方人大及其常委会制定地方性法规8000多件，我国法制建设日益成熟。
关于备案审查工作。她指出，备案审查这一制度设计是《监督法》立法的亮点，要认识到《监督法》设置备案审查制度的重要意义。一是宣示意义，备案审查的目的是维护国家法制统一和尊严，使公民的权利义务相统一；二是约束意义，使规范性文件制定者不能随心所欲，想制定就制定；三是监督意义，如有破坏，就有纠正机制，要求制定机关要自律。备案审查工作是人大常委会的重要职责，充分重视这项工作，各省、自治区、直辖市要加强宣传。全国人大常委会法工委将全力支持各省、各地成立备案审查工作机构，配备相关人员。
关于立法后评估工作。她指出，目前法律中除了《行政许可法》规定的对行政许可制度的评估以外，并没有就立法后评估工作作规定。立法后评估的主要目的是推动科学立法，民主立法，提高立法质量。立法后评估并不一定是对整部法律或者整个领域的法律进行综合评估，也可以是对某部法律的某些制度，作范围比较具体的评估。全国人大常委会今年拟启动对《科学技术进步法》的评估，就是评估这部法律中的几项具体制度。人大组织立法后评估不是“自己评自己”，因为至少要听取相对人的意见，还要有执法单位的配合。各地在选择评估对象方面积累了很多经验，全国人大常委会这次选择评估对象主要考虑了以下几个因素：一是选择的对象要有现实意义。二是只选择最核心的问题进行评估。三是评估结果要对实际工作有促进作用。建议各省、自治区、直辖市在确定评估对象时也选择那些有现实意义的法规，通过评估来促进相关制度的完善。
全国人大常委会法工委备案审查室副主任张桂龙同志就如何做好备案审查工作作了发言。他首先介绍了全国人大常委会法工委备案审查室的机构建设情况以及对行政法规、国务院的决定和命令、地方性法规、司法解释等开展备案审查的有关情况。其次，对各地在开展备案审查工作中遇到的问题发表了意见。对于审查方式，全国人大常委会以被动审查为主，各地情况不一样，可以根据实际情况决定审查方式。对于审查范围，对决定、命令、规范性文件的形式要件和实质要件，无须把得太严，对本级政府及下一级人大常委会抄送、抄报的文件亦可列入报备范围；对于党政联合发文，则不属报备范围，人大常委会发现问题可以以党组的名义，指出存在的问题向同级党委报告；对于各级政府办公厅（室）的制发的文件，体现的是政府的意志，应视为政府文件，将其纳入报备范围；对于各级政府部门发文，应由政府法制机构审查，无需列入报备范围，但有两个例外，一是地方性法规授权制定的实施细则、办法，二是执法部门对法规条文的解释，都要报备。目前，应先将备案审查工作开展起来，将所报备的文件都登记在册，以后再逐步规范。对于审查标准，报备的规范性文件审到什么程度，怎么审，人大常委会的自由裁量权很大。总之，要进一步提高认识，争取支持，逐步加强机构、编制、人员队伍建设。
二、关于备案审查工作的交流讨论情况
各地开展备案审查工作的做法和面临的问题大致相同，观点可以集中归纳为以下几方面：
1.关于规范性文件备案审查的范围。对于党委、政府联合制发的规范性文件或者以政府办公厅（室）名义制发的规范性文件是否纳入备案审查的范围。一种观点认为，对这类规范性文件不宜也不好纳入备案审查的范围。第二种观点则认为，备案审查不应当拘泥于以政府名义制发的决定、命令、办法、细则、规定等形式的文种，关键是看规定的内容，只要是涉及公民、法人和其他组织权利义务、具有普遍约束力的文件都应当纳入备案审查的范围。
2.关于规范性文件备案审查的方式。主要有以下三种观点：一种观点认为，备案审查是法律赋予权力机关的法定职权，备案审查应当实行主动审查；另一种观点则认为，备案审查应当实行主动审查与被动审查相结合，以被动审查为主、主动审查为辅，即公民、法人与其他组织不提出问题，不进行主动审查；第三种观点认为，对规范性文件的审查工作应当制度化、规范化，审查的范围、审查的程序、审查的标准应当进一步作出具体的规定，以维护备案审查工作的严肃性。
3.关于规范性文件备案审查的处理。主要有以下两种观点：一种观点认为，对实施备案审查发现有问题的规范性文件，应当通过与制定机关协商沟通，责令其自行纠正，拒绝纠正的，由审查机关予以撤销；另一种观点则认为，对实施备案审查发现有问题的规范性文件，不应当通过“私了”的方式来处理，应当由审查机关行使撤销权或者由制定机关向社会公开纠正的结果。
4.关于规范性文件备案审查工作的建议。一是建议全国人大采取适当的形式，进一步加强备案审查机构队伍的建设，切实依法担负起备案审查的职能。二是建议全国人大继续加强对备案审查机关和被审查机关人员的培训。三是建议全国人大按照监督法的精神，制定备案审查工作程序方面的具体规定，促进备案审查工作的规范化、制度化、常态化。四是建议全国人大加强与地方人大的联系和指导，定期或不定期交流备案审查的情况，总结经验，交换信息，取长补短。
三、关于立法后评估工作的交流讨论情况
立法后评估工作是立法工作的重要组成部分，也是进一步提高立法质量的重要手段。立法后评估工作虽然在我国起步较晚，但部分省市和专家学者已经在实践和理论上对立法后评估工作做了积极的探索和较为深入的研究，无论从理论上还是实践上都取得了较为丰富的成果，应当说这是中国民主立法和科学立法的有益探索和实践，这必将对进一步促进中国民主法制事业的进步具有重要的现实意义和历史意义。同时大家对进一步完善立法后评估提出了许多很好的建设性意见和建议：
1.关于评估对象的问题。法律、法规立法后评估，究竟如何选定所要评估的法律、法规或者其部分内容，依据什么标准，根据什么情况，都需要进一步从实际与理论的角度进行研究。
2.关于评估时间的问题。法律、法规一旦制定，究竟何时进行评估，既不能年年搞，也不能好多年不搞。为进一步修改完善或者废止该法律、法规作好准备，建议法律法规施行三至五年后再进行评估。
3.关于评估主体的问题。关于这个问题，现实当中有两种做法:一是权力机关自行组织，也就是“自我评估”，二是充分发挥中介机构的作用，也就是“客观评估”。前一种情况，利是主动、及时，但弊是在一定程度上不具有客观性；后一种情况利是客观、真实，但弊是带有一定的局限性和不确定性。多数同志认为，二者结合利大于弊。
4.关于评估标准的问题。立法后评估工作实践中，评估的标准或者指标，各地不一，每部法律、法规也不一样，但是各有共性的标准，也有特殊性（个性）的标准。对此，与会同志有两种观点：一是希望全国人大对立法后评估制定一个原则性的立法后评估框架标准，以便立法后评估工作有一个统一的尺度，二是立法后评估标准应当根据当地实际，针对评估的内容，自行确定不同的标准，这样才能真实反映和评价法规的内容，对法规的质量有一个客观真实的评判。多数同志认为，后者符合国情，符合实际。
5.关于立法后评估的目的。立法后评估的真实目的只有一个，就是为了提高立法质量，真正维护国家法制的统一。立法后评估研究和立法后评估工作既有联系，也有区别，研究的目的在于创设和建立立法后评估的理论，评估工作的目的在于及时修改和废止不完善、不适应的法律法规，以确保现行有效法律法规对经济社会发展的引导、保障和规范作用。
6.关于立法后评估的次数和件数的问题。多数同志认为，立法后评估在我国刚刚起步，正处于一个探索和摸索阶段，一是不要也无需年年搞，二是根据需要有重点的选择评估的对象（法规）或者评估对象的某些制度性规定。
（重庆市人大制度研究会副会长、西南政法大学教授 俞荣根 文）
《人大参阅》2010年第6期
