乡镇人大推行“季会制”未尝不可

由于乡镇一级人大在闭会期间没有常设机关，一年一度的人代会难以让人大职权得到充分地行使和体现。为此，有人提出乡镇人大可否推行“半年会”(每半年召开一次人代会)或者“季会制”(每季度召开一次人代会)。对此，笔者以为乡镇人大推行“季会制”未尝不可，“半年会”甚至于“季会制”不违法，既有可行性亦有必要性。

　　乡镇人大行权履职现状分析

　　乡镇人民代表大会(简称“乡镇人大”)是最基层的国家权力机关，法律有明确的授权(地方组织法第九条明确了乡镇人大有13项职权)，概括起来说有选举罢免权、重大事项决定权、监督权三大主要职权。乡镇人大闭会期间没有常设机关，不像上级人大那样有常设权力机关人大常委会;有人误认为乡镇人大主席团是乡镇人大闭会期间的常设机关，其实不是；人大主席团只是人民代表大会会议的主持人和召集人，乡镇人大主席、副主席也只是主席团成员之一而已(地方组织法第十五条之规定)。乡镇人大闭会期间的相关日常工作依法由乡镇人大主席、副主席负责；但主席、副主席原则上只有“在本级人民代表大会闭会期间负责联系本级人民代表大会代表，组织代表开展活动，并反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。”(地方组织法第十四条之规定)的职责，没有单独行使乡镇人大职权的法律授权。乡镇人大以会议形式依法集体行使职权，闭会期间若出现诸如人事变动、重大事项决定等人大职权范围内的事项，要不拖到下次人代会例会，要不就临时召集人代会来集体行权。

　　习惯上，乡镇人大一年只召开一次人代会例会(年会制)，会期只有一两天，有的甚至只有半天，往往也只是“鼓鼓掌”、“举举手”、“画画圈”，走走程序而已；会期短、效率低，乡镇人大的权力作用难以发挥。除一些主观因素外，“年会制”在时间空间上也客观制约了乡镇人大的履职行权。再说，由于乡镇人大闭会期间没有常设机关，在集体行权的原则下，人大主席、副主席一两个人显然没有人事权、重大事项决定权，依法对政府的相关工作最多也只是行使监督权的一部分，如：意见、建议、批评、督查等。现实中，乡镇人大的职权行使，在闭会期间长期处于停滞状态。

　　乡镇人大推行“季会制”合乎法理

　　乡镇人大一年要开几次代表大会?法律只有下限规定，没有上限要求。地方组织法第十一条规定“地方各级人民代表大会会议每年至少举行一次。经过五分之一以上代表提议，可以临时召集本级人民代表大会会议。”以上条款表明，地方各级人大(包括乡镇人大)一年至少举行一次人代会，每半年或每季度开一次人代会不违反法律规定，符合法理。一些省一级人大常委会制定乡镇人大方面的地方性法规，对乡镇人代会期次有进一步的规定，如：《安徽省乡镇人民代表大会工作条例》有规定：“乡、镇人民代表大会会议每年一般举行两次。每年的第一次会议，应不迟于三月底举行。”

　　乡镇人大推行“季会制”的可行性

　　乡镇一级作为最基层的国家机关，在地域范围上，与上级国家机关相比所管辖的区域相对较小；在代表人数上，与上级国家权力机关相比人数相对也较少，选举法规定乡镇一级代表基数为40人，最多也不能超过160人(新选举法第十一条第四项之规定)。地域小、人数少，为人代会的召开提供了客观的便捷条件，比如在会务安排上，一般都不需要安排代表住宿。乡镇一级作为最基层的国家机关，一般以贯彻落实上级决议决定为主，讨论决定本区域的重大事项一次也不会太多，相对较少。因此，实行“季会制”后，乡镇人代会的会期，根据需要可长可短，议程也可依法灵活多变。除年初第一次人代会或有选举任务的依法需要两三天外，其它季度例会若议题少，可以一天半天。

　　由此可见，乡镇人大召集人代会，会务安排的便捷性、会议内容的单一性、会议期限的短暂性、议程安排的灵活性等等，可以设想乡镇人大推行“季会制”具有可行性。

　　乡镇人大推行“季会制”的必要性

　　“季会制”是弥补乡镇一级人大没有常设权力机关的需要。在人民代表大会制度的立法设计上，之所以没有在乡镇一级设立常设权力机关，笔者以为大概已有以上可行性的考量。因此，推行“季会制”能够有效弥补这一不足。

　　“季会制”是弥补乡镇一级人大行权履职及时到位的需要。人大、政府的人事变动的不确定性、决定重大事项的时效性、反映社情民意的及时性、政府接受监督的必要性等等，人大依法履职行权指望在一年一次的人代会例会上一次性完成，不现实也不可能。因此，推行“季会制”能够及时弥补这一不足。

（摘自《中国选举与治理网》2010年06月09日 滕修福 文）

《人大参阅》2010年第6期