重庆市人民政府

关于《重庆市重大建设项目稽察条例（草案）》的说明

——2009年9月22日在市三届人大常委会第十二次会议上

市发展和改革委员会主任 杨庆育

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

2009年9月1日，市人民政府第48次常务会议审议通过了《重庆市重大建设项目稽查条例（草案）》（以下简称草案）及其说明。我受市人民政府委托，现就提请审议的草案向大会作如下说明：

 

一、立法的必要性

 

一是维护政府投资秩序、保障国家资金安全的需要。

我市自2000年开展重大建设项目稽察工作以来，共稽察项目近500个，涉及总投资1000多亿元，纠正各类违规资金近20亿元，政府投资项目管理水平明显提高，挪用国家资金的现象得到有效遏制。但项目业主、参建单位和中介机构受利益驱动，项目建设过程中各种违法违规行为仍然时有发生。因此，出台地方性法规，加强重大建设项目稽察工作，是维护政府投资秩序，保障国家资金安全、合理、有效使用，提高投资效益的必要手段。

二是提高建设项目管理水平、促进经济社会发展的需要。

我市目前的发展阶段和水平决定了投资是推动经济社会发展的重要手段，在今后相当长一段时间内以政府投资为主导的各类公益性基础设施建设必将大规模存在。由于我市地处西部地区，仅靠市、区县（自治县）两级政府加大投入是远远不够的，还必须极力争取国家更多的资金支持。因此，出台地方性法规，进一步加强和规范政府投资项目的监督管理，提高建设项目管理水平，有利于我市进一步争取国家资金支持，充分发挥政府投资的杠杆作用，带动社会投资，加快建设内陆开放高地和“五个重庆”的步伐，促进我市经济社会又好又快发展。

三是进一步规范稽察工作、促进政府依法行政的需要。

2003年7月市政府制定实施了《重庆市重大建设项目稽察暂行办法》（重庆市人民政府令第153号），对加强建设项目的监督检查，顺利推进重大项目建设，保证建设资金有效使用，充分发挥投资效益，推动我市经济社会健康发展发挥了积极作用。随着重大建设项目稽察工作的深入开展，现行办法已难以适应新形势的要求，主要体现在：一是稽察范围不全面，没有按照国家要求包括所有的政府投资项目；二是稽察职能不完整，对部门协作机制未作出明确规定，不利于综合发挥各部门对建设项目的监管作用；三是稽察机制不健全，主要规范市级稽察工作，对区县稽察工作未作出明确规定；四是稽察程序不完善，对被稽察单位的权利义务、稽察方式、稽察记录、稽察报告规定不完善，实践中难以操作；五是稽察处理不规范，对稽察整改、移送处理等规定很笼统，难以对重大建设项目的违法违规行为有效处理。因此，为了深入推进全市重大建设项目稽察工作，有必要总结近年来重大建设项目稽察工作的经验，针对出现的新情况新问题，将政府规章提升为地方性法规，加大依法开展重大建设项目稽察工作的力度。

 

二、起草过程和主要内容　

 

根据市人大常委会、市政府2009年立法计划的安排，市发改委在多次征求市级有关部门、区县（自治县）人民政府和相对人意见基础上，借鉴河北、广东、上海、深圳等省市经验，起草了草案送审稿。市政府法制办和我委广泛征求了社会公众意见；书面征求了国家发改委的意见；多次召开市级有关部门论证会以及市城投公司、市建工集团、重庆市渝咨工程造价公司等项目业主、参建单位和中介机构企业座谈会；邀请市政府法律顾问、立法评审委员等有关专家进行了专题论证。在吸纳各方意见和借鉴外地成功经验的基础上，会同市人大财经委、市人大常委会法工委对草案进行了修改完善，并于2009年9月1日提请市人民政府第48次常务会议审议通过。

草案共六章四十五条，主要从稽察范围、稽察职责和人员、稽察程序、稽察处理等方面对重大建设项目稽察工作进行了规范。

 

三、需要说明的主要问题

 

（一）关于稽察的定性

稽察是指发展改革行政部门依法对项目建设进行全过程、综合性、全方位的动态监督检查，并对发现的问题进行处理的活动。按照这一思路，草案对稽察作出了如下界定：

一是界定了稽察的概念（第三条）。

二是明确了发展改革行政部门的责任和被稽察的对象，草案第十八条明确规定，发展改革行政部门承担对重大建设项目业主，勘察、设计、施工、监理、设备及材料供应等参建单位，建设代理、招标代理、咨询评估、检验检测等中介机构与重大建设项目有关的行为进行监督检查的责任。

三是细化了稽察的内容，发展改革行政部门可以对重大建设项目审批程序、招投标情况、项目内容、工程进度、工程质量、安全制度与措施、投资概算和资金使用等方面进行稽察（第十九条）。

四是规范了稽察的方式，稽察特派员可以根据实际情况，采取听取汇报、参加会议、查阅资料、调查询问、登记保存等方式实施稽察（第二十二条）。

（二）关于部门协作

现行体制下，发展改革部门代表政府履行政府出资人职责，承担着对项目建设全过程的监督管理职能；财政、审计、监察、建设和有关行政部门也按照各自职责分工，从不同方面对重大建设项目进行着监管。发展改革部门的稽察工作与其他行政部门的监督管理并不矛盾，发展改革部门主要监督检查被稽察单位是否履行了规定的程序，是否达到了规定的要求，是一种总体性、程序性的检查，是确保国家资金安全，重大建设项目质量、效益的重要环节和手段，对于发现的问题，也是移送相关部门依法处理。因此，稽察工作并不代替，也代替不了其他行政部门的监督管理。在近年来的稽察工作中，发展改革部门与财政、审计、监察、建设、交通、水利等其他部门通力合作、资源共享，整合监管资源，强化了重大建设项目监管力度，促进了项目建设和管理水平的提高。为了加强部门配合，避免重复检查，草案对稽察工作中的部门协作体制作出了如下规定：一是发展改革行政部门负责重大建设项目稽察工作（第五条）；二是发展改革行政部门应当会同有关行政部门建立部门协作机制，相互通报有关情况，避免重复检查（第六条第一款）；三是其他部门对重大建设项目依法进行检查形成的结论，发展改革行政部门应当采用（第六条第二款）；四是发展改革行政部门可以组织监察、财政、审计、建设等有关行政部门共同实施稽察，（第六条第三款）；五是对稽察中发现的问题，依法应当由其他行政部门或者下级人民政府处理的，发展改革行政部门应当移送（第三十一条）。

（三）关于稽察范围

2004年，国务院出台了《关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号），彻底改革了以往一律按投资规模大小实行审批的投资管理体制。明确规定今后投资管理工作的重点是政府投资项目，要求完善重大建设项目稽察制度，对政府投资项目实行全过程监管，以充分保证国家投资安全和效益发挥。因此，草案第二条对稽察范围作出了如下规定：一是使用政府资金的建设项目（包括预算内资金、预算外资金、各类专项基金和其他财政性资金）；二是使用政府融资资金的建设项目（包括政府借款和担保）；三是政府投资主体的建设项目；四是国家发展改革行政部门要求稽察的项目，国家的重大建设项目，一般由国家发展改革行政部门负责稽察，但实际工作中国家发展改革行政部门往往要求市发展改革行政部门实施稽察，并且国家对省级发展改革行政部门实施稽察工作的程序、措施等未作出明确规定，为了便于开展工作，草案将国家发展改革行政部门要求市发展改革行政部门实施稽察的项目也纳入了稽察范围；五是考虑到工作的需要，为了确保稽察工作的严肃性，草案规定只有市、区县（自治县）人民政府可以根据实际情况确定对其他涉及国计民生的建设项目实施稽察。

（四）关于稽察体制

草案理顺了我市稽察体制，明确了职责，划分了权限，尤其是进一步规范了区县的稽察工作体制。2004年以来，我市部分区县参照现行办法的规定，积极开展重大建设项目稽察工作。但现行办法对区县发展改革行政部门的稽察范围、稽察程序、处理措施等未作出明确规定，不能适应当前各区县稽察工作的实际需要。为了进一步推动和规范区县稽察工作，形成既能全覆盖，不交叉，又能纵向监督的管理体系，草案根据“谁审批、谁负责、谁监管”的原则，按照项目审批权限明确划分了稽察工作范围：市级部门或者市政府审批的项目，由市发展改革行政部门实施稽察；区县部门或者政府审批的项目，由区县发展改革行政部门实施稽察；为了加强监督指导，还规定市发展改革行政部门可以委托区县发展改革行政部门实施稽察，也可以对区县发展改革行政部门负责稽察的项目直接实施稽察（第五条）。

（五）关于稽察处理

根据发展改革行政部门和其他行政机关的职责分工，草案对被稽察单位违反国家或本市有关规定的行为，分两类情况进行处理：一是对被稽察单位违反有关项目审批、资金和概算管理以及招标投标规定等发展改革行政部门有权处理的行为，根据情节轻重确立了八种处理方式（第三十条）；二是对被稽察单位违反环保、规划、建设质量规定等应当由其他行政机关处理的行为，发展改革行政部门应当移送有关行政机关进行处理，相关行政机关应当依法处理并将处理结果告知发展改革行政部门（第三十一、三十二、三十三条）。

以上说明和草案是否妥当，请一并审议。

《重庆市人民代表大会常务委员会公报》