关于立法后评估的几个理论问题

文/任则禹

 立法后评估尚处于探索、试水阶段，关于评估的理论研究也还处于起步阶段，从评估概念、内容、程序、方式，到评估主体、对象、方法，各有理解，迄无定评。无论是国家，还是各省市自治区，都还没有制定出台立法后评估制度性的规范。

 关于立法后评估的特点和原则

 各地立法后评估工作中总结出来的关于立法后评估的特点很多，罗列一下有：客观性、公开性、民主性、评估主体的多元性、评估内容的多样性、评估标准的复合性、评估方法的科学性、评估程序的规范性、评估效力的确定性等。

 这些特点归纳的比较准确，亦较全面。它们的涵义大多一看就能明白，无须赘议。有可讨论者，在于“立法后评估”与其他评估的相同性与相异性。

 立法后评估既然是一种评估，就与诸如教学质量评估、工程质量评诂等其他评估有相同性。它的相异性或特殊性在于，其所评估的对象是现行有效的法律、法规或规章，是有立法权的机关合法制定并颁行的，具有极高的权威性、相对的稳定性。

 从评估的性质讲，它的第一原则是客观真实。离开客观真实的评估只是作秀，只会劳民伤财，甚至严重伤害社会的法律信仰，有害无益。为了保证客观真实性，就紧接着派生出下列原则：评估主体应当中立公正、评估过程必须公开透明、评估方法应该民主参与，评诂标准应当科学合理并规范统一等等。

 从立法的性质讲，立法后评估是为立法服务的，是立法活动的延续。具体地说是为修改修正乃至重新制定或废除提供切实的参考意见的。从某种角度上说，它甚至可视之为立法的一部分，立法的自然延伸。因而，立法后的评估同其他评估，如教学评估、工程评估、扶贫评诂、科研成果评估等等又有所不同。立法后评估的主体既要中立，又应有相当的社会信誉和权威，并拥有一定的社会动员资源。立法后评估的标准、主体、对象、程序等应当公开透明，便于社会监督，但评估结果的细节不见得要立即公开。这是因为立法后评估的对象都是现行法律、法规和规章，在它们修废之前仍应保证其效力。

 据上分析，可以把立法后评估的原则概括以下几个：

 （1）客观性。客观真实是立法后评估的首要原则、上帝原则。该原则要求在评估过程中应当实事求是，以真实的信息作为评估依据，克服主观臆断，克服部门利益、地方利益倾向。

 （2）中立性。主要是对评价主体的要求。评价主体易受自身利益的左右，而具有一定局限性和主观性。

 （3）公开性。指要及时公开评估信息，包括评估主体是谁、评估对象有哪些、评估标准是什么、评估程序怎么样、采取哪些评估方法，以及联系的信箱、邮箱、电话等等。

 （4）民主性。立法强调民主立法、开门立法，对立法后的评估天然亦应民主、开门，尤其应邀请人大代表、政协委员参与评估，广泛听取公民、法人和其他组织的意见和建议。

 （5）科学性。指评估内容、标准的设计要科学合理、实事求是，避免顾此失彼，不搞繁琐哲学。在立法后评估中，评价标准起到风向标的作用。标准科学合理，可以正确反映立法的效果和效益，引导立法工作的良性发展；标准设计不尽合理，则有可能误导对制度与规范的选择。

 （6）规范性。规范性调整是人类文明进步的结果。 立法后评估的规范性是指评估内容、标准的制定和表述要规范化，统一、准确、简明；评估程序规范，不能随意更改。

 （7）权威性。指评估主体和评估结果应有适当的权威性。评估主体无论多元还是一元，主体的确定方式无论是委托还是招标，均应得到立法机关，或其他国家机关，或有权机关的明确授权。评估结果应经授权机关通过一定民主决策方式形成意见或建议。地方性法规的立法后评估报告应提出法规是否需要修改的意见和建议，并提请人大常委会会议书面审议。立法评估的结果, 应有一定的约束力。 这是立法后评估与其他评估不同的一点。

 关于立法后评估内容、标准和方法

 评估内容的确定是否准确，评估标准的制定是否科学系统，方法和路径的选择是否得当，关系到评估结果是否客观真实，关系到评估的优劣成败。在评估内容、标准、方法三者都重要，不过三者之中，重中之重还是评估标准。

 首先，关于评估内容。一些西方国家将立法后评估的内容主要限于立法的成本、效益或者效果 。我国的情况有很大的特殊性，不宜完全搬用外国立法后评估的概念，而应当对立法后评估的内容作较为宽泛的理解。评估内容指所确定的评估对象进入评估系统的诸因素，具体包括法规实施效果、立法成本、法规存在的问题及缺陷，责任主体的责任落实情况、立法争议焦点问题；以及法规贯彻实施情况、重要制度落实情况、实施绩效等内容。

 在评估内容的选择上，一般可分为：法律法规文本质量评估；法律法规所有条款的设置和实施评估，亦称整体评估；法律法规某些条款或某项制度的实施效果评估，也叫部分评估；法律法规的司法适用评估等。如，2006年国务院法制办对《艾滋病防治条例》的立法后评估，主要针对该《条例》所设置的五项具体的防治措施在执行中的实际效果进行评估，属于部分评估；2007年水利部对《防洪法》的评估，是为全面修订《防洪法》对其涉及的所有内容进行评估，包括制定的评估和实施的评估，属于整体评估。

 其次，关于评估标准。立法后评估本质上是立法质量评估，因此，立法后评估的标准实质上就是立法质量的标准。提供科学、客观的尺度和标准，不但是评估取得实效的有力保证，还可以对日常立法工作起到引导作用。前面说过，这在决定评估的优劣成败中起着关键作用，其制定难度也最大。目前，我国尚未形成比较认可的统一评估标准，正处于积极的探索和研究阶段。

 评估标准的制定应考虑两方面的因素，一是要能客观反映法律法规实施效果的基本评价；二是要能客观反映法律法规中设定的各项制度的合法性、合理性、可操作性、协调性，以及立法技术等方面基本评价。综合各方面提出的制定立法后评估标准，主要有以下5个基本方面：

 （1）合法性标准。合法性评价是指在后评估过程中, 评估主体对立法的原则、精神和规范所做的合乎法律性的衡量和判断, 从而发现立法的整体或部分规范可能存在的违法性因素。如法规的各项规定是否与上位法一致，没有上位法的，是否符合立法精神和原则，从而保障国家法制的统一性。

 （2）合理性标准。“立法内容的合理性主要表现为合规律性和合利益性。” 如法规是否适应经济社会发展需要，在相关社会关系调整中是否必需；各项规定是否符合公平、公正原则，是否符合立法目的，所规定的措施和手段是否适当、必要；可以采用多种方式实现立法目的的，是否采用对当事人权益损害最小的方式；有关法律责任设定是否适当。

 （3）协调性标准。本法与同阶位的立法是否存在冲突，本法规定的制度之间是否衔接，配套规定是否完备。如《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》（2003年1月1日实施）发挥了重要作用。但在2005年的上海市人代会上,一些市人大代表陆续就修改完善《条例》提出了议案和书面意见。一些职能部门和市民群众也通过各种方式反映法规在实施过程中遇到的问题,提出修改完善的意见和建议。由于在3年多前立法欠考虑,导致当前在操作过程中,规划局、房地局、文管委三家职能部门管理职能交叉,互相衔接性不够,对登记不可移动文物和优秀历史建筑的认定程序和法律责任不能协调统一,执法中出现了诸多矛盾。因此，建立立法后评估的协调性标准显得非常重要。

 （4）实效性标准。法规规定的执法体制、机制、措施是否明确、具体、高效、便捷，是否具有可操作性；法规是否得到普遍遵守和执行，是否实现立法预期的效果；法规的实施成本大小，以及是否达到预期的立法效益和社会效益。

 （5）技术性标准。主要从狭义的立法技术角度考察法规的协调性、完备性和可操作性。如立法技术是否规范，逻辑结构是否严密，文字表述是否准确。

 再次，关于评估方法。评估方法服从于、服务于评估目的和原则。立法后评估是一门科学，同时也是推进立法民主、建设政治文明的积极实践。在评估方法的运用上，在保证科学、规范的前提下，应避免纯技术操作，尤其不能限于技术分析，要为广大群众民主参与、积极表达利益主张提供广阔、畅通的途径和渠道。

 基于立法后评估重于法律法规实施效果的评价，评估方法上应加大实证调查方法的运用，包括调查问卷、定向调查、专题访谈、座谈会调查、典型个案调查等。基于立法后评估立足于对法律法规所设计各项制度的全面系统分析评价的要求，应认真运用文献研究、分析比较、成本效益分析、系统分析等各种行之有效的评估方法。上述两种评估方法都以科学系统、客观真实为价值目标，各有着重，互为补充。总的要求，是坚持群众路线与专家意见相结合，坚持实际调查与理论分析相结合，坚持传统手段和高科技的手段相结合，运用一切媒介和载体，动员社会力量全程参与，向社会公开征求意见，从而广泛收集评估信息和资料，确保得出科学、准确的评估结论。

 《公民导刊》