关于中国特色社会主义法律体系的几个问题

 

2010年7月23日

全国人大常委会委员 全国人大内务司法委员会副主任委员

陈斯喜

 

今年3 月，吴邦国委员长在十一届全国人大三次会议上所作的常委会工作报告中提出：“到2010年形成中国特色社会主义法律体系，是党的十五大提出的新时期立法工作的总目标。如期实现这一目标，是我们义不容辞的责任，是今年立法工作的首要任务，也是今年人大工作的重中之重。”要求“确保中国特色社会主义法律体系如期形成，圆满完成党和人民赋予的历史任务。”下面，我就关于中国特色社会主义法律体系的几个问题，谈一些粗浅看法，以向大家请教。

一、建构中国特色社会主义法律体系的提出及其意义

1949年新中国建立前夕，我们党就明确宣布：废止国民党的伪宪法伪法统，国民党政府一切法律无效，禁止在任何刑事民事案件中援引国民党的法律。之后，政治协商会议通过的具有临时宪法性质的《共同纲领》郑重宣告：“废除国民党反动政府一切压迫人民的法律、法令和司法制度”。这就从法律上为新中国的建立和建构新中国自己的法律体系提供了条件和基础。

新中国建立后，在党的领导下，我国即开始致力于建立中国特色社会主义法律体系。1954年宪法的颁布实施，标志着法律体系建设的全面展开。但后来由于众所周知的原因，我国民主法制建设遭受挫折，特别是“文化大革命”完全陷入无法无天状态，立法工作完全停止，法律体系建设也就无从谈起。

1978年党的十一届三中全会在强调要恢复社会主义法制建设的同时，明确提出：“从现在起，应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来。” 1997年党的十五大提出：“依法治国，建设社会主义法治国家。”同时提出：“加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成有中国特色社会主义法律体系。” 这既是对立法工作提出的阶段性目标和任务，也是对实行依法治国提出的阶段性目标和任务。

形成中国特色社会主义法律体系的重要意义是：

第一，为实行依法治国、建设社会主义法治国家提供基础和保障。依法治国，建设社会主义法治国家，是我们党领导人民治理国家的基本方略，是郑重载入宪法的一项基本原则。依法治国这一治国方略的确立，是我们国家治国方略上的一次革命性的历史转变，是我们党更加成熟的重要标志，是国家朝着实现现代化迈出的一个重要步骤。依法治国，前首先必须有法可依。党的十一届三中全会特别强调要“做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”因此，加强立法并形成科学的法律体系，是依法治国、建设社会主义法治国家的前提和基础。

第二，为建设中国特色社会主义市场经济体制提供基础和保障。实行社会主义市场经济，是我国经过实践探索作出的正确选择，是经济体制改革的目标。市场经济，实质是法治经济。建立和完善社会主义市场经济体制，建立和维护统一开放竞争有序的现代市场体系，更好地发挥市场在资源配置中的基础作用，必须有与之相适应的统一的法律制度来规范、引导和保障，从而使社会主义市场经济按照其内在规律在法制的轨道上健康运行和发展。没有法律规范的市场，就会处于无序状态，或者不得不过多地依靠行政干预，就不可能有真正的市场经济。所以，1992年党的十四大在提出经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制的同时，明确提出：“加强立法工作，特别是抓紧制订与完善保障改革开放、加强宏观经济管理、规范微观经济行为的法律和法规，这是建立社会主义市场经济体制的迫切要求。”

第三，为实现党民主执政、科学执政、依法执政提供基础和保障。坚持党的领导，是实现国家团结统一和稳定发展的根本保证，是宪法确立的基本原则。邓小平同志曾深刻指出：“在中国这样的大国，要把几亿人口的思想和力量统一起来建设社会主义，没有一个由具有高度觉悟性、纪律性和自我牺牲精神的党员组成的能够真正代表和团结人民群众的党，没有这样一个党的统一领导，是不可能设想的，那就只会四分五裂，一事无成。”“中国由共产党领导，中国的社会主义现代化建设事业由中国共产党领导，这个原则不能动摇；动摇了中国就要倒退到分裂和混乱，就不可能实现现代化。”同时，在新的历史条件下，要实现党的领导，必须改善党的领导。邓小平同志曾深刻指出：“党的领导是不能动摇的，但党要善于领导”“我们要坚持党的领导，不能放弃这一条，但是党要善于领导。”“要不断地改善领导，才能加强领导。” 十七大报告在深刻分析了党所面临的新形势新任务新考验的基础上提出，必须把党的执政能力建设和先进性建设作为全面推进党的建设新的伟大工程的主线，并明确把科学执政、民主执政、依法执政作为提高党的执政能力建设的重要内容，这充分表明了我们党对自身建设和执政方式的认识已经达到了一个全新的高度。民主执政、科学执政、依法执政，是党在新的历史条件下执政的基本方式和要求，体现了党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一。要做到民主执政、科学执政，必然要求依法执政，而完善的法律体系是实现依法执政的前提和保障。

第四，为建设预防惩治腐败体系提供了基础和保障。胡锦涛总书记曾深刻指出：“权力不受制约和监督，必然导致滥用和腐败。加强对权力的制约和监督，是社会主义民主政治建设的重要任务。”预防和惩治腐败是一项涉及方方面面的复杂的系统工程，需要多措并举，但制度是关键。1980年8月邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》一文中深刻指出：“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”制度建设关键靠法律。中国特色社会主义法律体系，必然包括预防和惩治腐败体系，是预防和惩治腐败的制度保证。

二、中国特色社会主义法律体系的建构过程

建国前夕，我们党即宣布废除国民党的《六法全书》，从而为新中国的建立奠定了法律基础。建国后，我们党和国家就着手建立一个全新的法律体系，但由于众所周知的原因，后来这个进程中断了。我国集中精力致力于建构中国特色社会主义法律体系的工作，是始于党的十一届三中全会以后。从那以后30余年来，我国的立法大体经历了三个发展阶段。

第一阶段：1979年至1992年为建构框架阶段。这个阶段的立法任务主要是为重建社会秩序和推进改革开放提供法律支撑。取得的主要成果是：修订颁布了具有时代特点的现行宪法；制定了国家机构的、刑事的、民事的等一批基本法律，如全国人大组织法、国务院组织法、地方组织法、刑法、民法通则、婚姻法、继承法等；制定了三大诉讼法(即刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法)，初步形成了以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的框架。

第二阶段：1992年至2002年为深化充实阶段。1992年邓小平南巡讲话和党的十四大，明确将我国改革开放的目标确立为建立社会主义市场经济体制。适应这一要求，我国的立法重点转向为建立社会主义市场经济体制提供法律支撑。这个阶段立法的主要成果是：制定了一大批规范市场主体、市场行为、市场秩序的法律。比如公司法、证券法、保险法、人民银行法、商业银行法等一批法律，都是在这个阶段出台的。

第三个阶段：2003年至2010年为完善形成阶段。2003年以后，随着科学发展观的提出，以人为本，关注民生，成为我国立法的重点。这一阶段相继制定和修改完善了一批与保障民生直接相关的社会法，包括劳动合同法、就业促进法、劳动争议调解仲裁法、食品安全法、国家赔偿法修改等，审议了社会保险法草案等。同时，继续制定了一批在法律体系中起支架作用的其他方面的法律，如物权法、民事侵权责任法、公务员法等，审议了行政强制措施法草案，等等。

经过30年努力，除宪法外，目前我国现行有效的法律共234件，行政法规700件左右，地方性法规8800多件。2007年党的十七大宣布：“中国特色社会主义法律体系基本形成。”现在，我国经济、政治、文化、社会生活的基本方面已经基本做到有法可依，彻底告别了“文化大革命”那种无法无天的时代。这对我国这样一个缺乏法治传统的国家，无疑是一个历史性的巨大成就。

三、中国特色社会主义法律体系的基本内容

法律体系，是指一国全部法律规范依照一定的原则所组成的有机的统一整体。这里涉及两个问题：

1、由哪些法律规范构成？由于各国的法律传统、立法体制不同，法律规范的构成也不同。我国法律体系应由哪些法律规范构成，在研究讨论中有三种意见：一种意见认为仅指宪法和法律；第二种意见认为还应包括行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例；第三种意见认为还应进一步包括国务院部门规章、地方政府规章。

我国是成文法国家，我国的立法体制是统一的、多层次的立法体制，据此，经过反复研究，我们认为，中国特色社会主义法律体系，从法律规范的构成看，宪法是核心，法律是骨干，行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例是重要补充。

在研究讨论中也有同志提出，国务院部门规章和地方政府规章也应当是我国法律体系的组成部分。我个人认为，一种规范性文件是否能够成为国家法律体系的组成部分，判断的标准是看它是否能够创制涉及公民权利义务的新规则和制度。有创制新规则和制度的权力，就是法律体系的组成分部分，否则，就不是法律体系的组成部分。根据我国立法权限的划分，国务院部门规章和地方政府规章虽然也是一种具有法律效力的规范性文件，对公民、法人和其他组织具有约束力，但由于规章没有创制公民权利义务的权力或者只有很小的创制权，它主要是对法律、法规的具体化，使之更具有可操作性，因此，规章对保证法律、法规的贯彻实施具有重要意义，但对规则和制度的创设不具有重要意义，所以，规章不是我国法律体系的组成部分。

有的提出，最高人民法院和最高人民检察院所作的司法解释在实践具有重要作用，也应作为我国法律体系的组成部分。司法解释是对法律如何具体应用所作的解释，没有创制权，所以，不是我国法律体系的组成部分。

有的提出，我国对外缔结或签署的条约、协定也应当是我国法律体系的组成部分。由于各国历史传统和政治、法律制度不同，对条约、协定的履行方式也不尽相同，通常分为三种：第一种方式是直接作为本国法律的组成部分加以履行，称为直接履行；第二种方式是通过转化为国内法律加以履行，称为间接履行；第三种是根据情况有的采用直接履行，有的采用间接履行。我国宪法和有关法律对条约和协定的履行方式没有明确规定，在实践中，对涉及国内公民、法人和其他组织权利义务的，主要采用通过转化为国内法律加以履行，即间接履行；对不涉及公民、法人和其他组织权利义务而是以国家作为主体来履行的，则主要采用直接履行的方式。而从我国宪法规定看，是把制定法律、法规权与签署、批准条约、协定权分开规定的，因此，在讲我国法律体系的构成时，通常不把条约、协定不作为我国法律体系的组成部分。

有的提出，香港、澳门特别行政区的法律是否也应列入中国特色社会主义法律体系的组成部分？香港、澳门是我国实行特殊政策的两个地方行政区，其法律当然是我国法律体系的组成部分，但由于这两个地方实行“一国两制”，所以，这两个地方的法律是中国特色法律体系的组成部分，但不属于中国特色社会主义法律体系的组成部分。

2、由哪些法律门类构成？也有多种意见：一种意见主张两分法（即分为公法、私法）或三分法（即分为公法、私法、混合法）。这是西方国家普遍采用的法律门类划分方法。第二种意见主张借鉴国民党政府的《六法全书》采用六分法。国民党政府的《六法全书》开始时分为宪法、民法、商法、刑法、民事诉讼法和刑事诉讼法六大门类。后来将商法拆散，分别纳入民法和行政法中，而以行政法取代商法作为六法之一。第三种意见主张七分法，还有的主张九分法、十分法等等。

经过反复研究，我们认为，根据我国的历史传统和法律的不同调整对象，中国特色社会主义法律体系划分为七个门类比较合适。这七个门类是：宪法和宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、诉讼与非诉讼程序法。

1、宪法和宪法相关法

宪法是国家的根本大法，规定的是一个国家的根本政治制度、经济制度、公民的基本权利和义务，具有最高的法律效力，是我国法律体系的核心和统帅。

建国以来，我国先后颁布过一部具有临时宪法性质的《共同纲领》和四部宪法。现行宪法是1982年重新修订的，1988年、1993年、1999年2004年又先后通过了4个宪法修正案，共31条，使我国的宪法更加完善，更加切合实际。

宪法相关法是与宪法相配套、直接保障实施和国家政权运作等方面的法律规范的总和。宪法相关法大多属于全国人大及其常委会的专属立法权限，主要包括四个方面：一是，有关国家机构的产生、组织、职权和基本工作制度的法律；二是，有关民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度的法律；三是，有关维护国家主权、领土完整和国家安全的法律；四是，有关保障公民基本权利的法律。

2、民法商法

民法商法是指规范民事、商事活动的法律规范的总和。民法是调整平等主体的自然人之间、法人之间、自然人和法人之间的财产关系和与财产有关的公民人身关系的法律规范的总和。包括自然人制度、法人制度、代理制度、时效制度、物权制度、债权制度、知识产权制度、人身权制度、亲属和继承制度，等等。

商法是民法中的一个特殊部分，是在传统民法基础上为适应现代商事交易迅速便捷的需要而发展起来的一个新的民法部门。由于商法具有一定的特殊性和相对独立性，因此，有的国家实行民商分立，我国也有学者主张民商分立。民法商法的一些基本的法律原则是相同的，都遵循平等、自愿、等价、有偿、公平和诚实信用等原则，因此，从实践角度看，将民商分立没有实际意义。

3、行政法

行政法是指规范国家行政管理活动和监督行政管理活动的法律规范的总和。行政法主要包括三部分：一是，关于行政组织和职权方面的法律，包括行政组织法、公务员法等。二是，关于行政权行使和运作方面的法律，统称为行政行为法。又分两类：一类是各个方面行政管理方面的法律，如教育法、科技进步法等；一类是有关行政程序方面的法律，如行政处罚法、行政许可法等。三是，关于监督行政权的行使和运作的法律，统称为行政监督法，如行政监察法、审计法、行政复议法等。

4、经济法

经济法是指规范国家对经济进行宏观管理或调控活动的法律规范的总和。经济法与行政法联系非常紧密，在许多国家是作为行政法的一部分。由于在过去实行计划经济条件下，经济管理方面的法律具有特别重要的地位，加上学术上受前苏联的影响，因此，我国一直把经济法作为一个相对独立的法律部门。

5、社会法

社会法是指规范劳动关系、劳动保障、社会福利和特殊群体权益保障方面的法律规范的总和。主要是保障劳动者、失业者、丧失劳动能力的人和其他需要扶助的人的权益。包括劳动用工、工资福利、职业安全、社会保险、社会救济、特殊群体权益保障、慈善事业等方面的法律。

6、刑法

刑法是指规定犯罪、刑事责任和刑事处罚的法律规范的总和。刑法有两个显著特点：一是，所调整的社会关系最广泛，不论哪一方面的社会关系，只要发生了构成犯罪的行为，都受刑法调整。二是，强制性最严厉。其他法律部门也具有强制性，但都没有刑法严厉。

1979年我国就制定了刑法，之后，又陆续通过了20多个对刑法的修改和补充规定、决定。1997年对刑法进行了全面修订，制定了统一刑法典。此后，又先后通过了7个刑法修正案和9个刑法解释，对刑法作了进一步修改完善。

7、诉讼与非诉讼程序法

诉讼与非诉讼程序法是指规范诉讼活动和非诉讼活动程序的法律规范的总和。我国已经制定了刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法、海事诉讼特别程序法、仲裁法、引渡法、劳动纠纷调解仲裁法、农村土地承包经营纠纷调解仲裁法等。

目前，中国特色社会主义法律体系已经趋于形成，其标志是：第一，涵盖经济、政治、文化、社会生活各个方面的七个法律部门（或称法律门类）已经齐全；第二，各个法律部门中基本的、主要的法律已经制定出来；第三，已经形成以宪法为核心，法律为主干，相应的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例与之相配套的统一而多层次的法律规范体系。

当然，今后的立法任务仍然很重。 2010年形成中国特色社会主义法律体系之后，我国的立法重点主要是：一要继续制定一批新的法律；二要修改完善已经制定的法律；三要加强配套立法；四要加强法律清理和编纂。

从2008年下半年至2009年上半年，全国人大常委会法制工作委员会对所有现行有效的法律进行了一次集中清理。根据法工委提出的清理报告，2009年6月和8月，全国人大常委会分别通过了废止部分法律的决定和修改部分法律的决定，一次性废止了8件法律，一次性对59部法律的141个条文进行了修改。这次修改采取一揽子打包方式，是立法工作的一个创新。通过这次集中修改，基本解决了法律规定中存在的与经济社会发展明显不适应和相互不协调的问题。

同时，今后还要根据法律的性质和调整对象进行整合，编纂形成若干个综合性的法典。目前，刑法典已经形成，今后需要陆续编纂民法典、劳动法典、环境保护法典，等等。

四、中国特色社会主义法律体系的基本特征

法律体系作为上层建筑的组成部分，它是以法律形式反映和规范国家经济、政治、文化和社会生活的各项制度。由于各国的社会制度、历史传统不同，各国的法律体系必然会各具特点，尤其是不同社会制度国家的法律的实体内容有根本区别。马克思曾经指出：“立法者应该把自己看作一个自然科学家。他不是在制造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律”。中国特色社会主义法律体系，既不是立法者们创造出来的，也是不从其他国家照搬过来的，而是从我们中华民族自己的几千年历史传统和建设中国特色社会主义的伟大实践中生长出来的，具有鲜明的民族特点和时代精神。

第一，它是以中国化的马克思主义为指导的法律体系。理论是行动的指南。古今中外所有的立法活动，无不是以一定的理论为指导的。马克思主义及其中国化所形成的毛泽东思想和包括邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观在内的中国特色社会主义理论体系，是建设中国特色社会主义的根本指导思想，当然也是建构中国特色社会主义法律体系的根本指导思想。我国的法律体系，集中地体现了马克思列宁主义、毛泽东思想和中国特色社会主义理论体系的国家学说和法学理论。比如，在国家权力的归属上，我们坚持国家的一切权力属于人民，反对君权神授；在国家政权形式上，我们实行按照民主集中制原则组织和运作的人民代表大会制度，而不是三权分立的议会制或总统制；在经济方面，我们坚持以公有制和按劳分配为主体、多种所有制经济共同发展和多种分配形式并存的经济制度，实行有法律规范和宏观调控的社会主义市场经济，而不是私有制和自由市场经济；在公民权利义务方面，我们实行权利与义务相统一原则，而不是个人自由主义，等等。这些都是我国立法始终坚持的根本指导思想，我国的法律体系正是这些理论的具体化和制度化。

第二，它是中国特色社会主义性质的法律体系。社会主义制度是我国的根本制度。只有社会主义才能救中国，这是中国人民经过长期探索所得出的结论，是中国人民郑重选择的发展道路。社会主义作为一种社会制度，它不只是一种口号，而是一种价值追求，是一种价值观体系。法律不仅是制度、规则的载体，更是价值观的载体，是维护、巩固和实现特定价值观的保障。社会主义价值观体系最核心的内容是公平正义。胡锦锦总书记指出：“维护和实现社会公平和正义，涉及最广大人民的根本利益，是我们党坚持立党为公、执政为民的必然要求，也是我国社会主义制度的本质要求。”“只有切实维护和实现社会公平正义，人们的心情才能舒畅，各方面的社会关系才能协调，人们的积极性、主动性、创造性才能充分发挥出来。”[1]温家宝总理指出：“让正义成为社会主义国家制度的首要价值。”[2]他还说：“公平正义比阳光还要光辉。一个不公正的社会注定是不稳定、不和谐的。”[3]维护和巩固社会主义制度，不断促进社会向更加公平正义方向发展，始终是我国立法工作的根本任务。我国的法律体系既是维护和巩固中国特色社会主义制度的法律保障，也是中国特色社会主义价值的法律体现。

社会的公平正义通常由三个层次构成。第一层次是社会结构的正义，主要表现为肯定人的主体地位平等、起点平等和权利平等。这类正义主要通过宪法、行政法等方面的法律加以体现。公平正义的第二层次是分配的正义，既包括初次分配的正义，也包括通过社会保障制度实现的二次分配的正义。它主要通过民法商法、经济法、社会法等方面的法律加以体现。公平正义的第三个层次是矫正和救济的正义，即当人的权利受到侵害时，能通过司法等渠道恢复正义和获得救济。它主要通过刑法、诉讼法等方面的法律加以体现。每一部法都应体现公平正义，但其又有所侧重。立法的过程，就是把社会的正义分布于不同的法律制度的过程。体系化的正义，通过一部或几部法律是体现不完整的，只有体系化了的法律才能体现正义的体系。所以说，构建中国特色社会主义法律体系，实质就是构建中国特色社会主义公平正义体系。

第三，它是扎根于改革开放实践中的法律体系。改革开放是当今中国的最显著特征。我国的法律体系既是改革开放的实践经验总结，是对改革开放成果的肯定和固化，也是引导、规范、保障和促进改革开放顺利进行的法律保障。30年来，我国的立法始终是紧紧围绕着改革开放的不断深化而进行的。比如，为推进改革开放， 1979年7月五届全国人大二次通过的第一批7部法律中，就包括了中外合资经营企业法。之后又随着改革开放的不断深入，又相继制定出台了外资企业法、中外合作经营企业法等。1992年邓小平南巡之后，着重加强了适应建立社会主义市场经济需要的立法。党的16大之后，为贯彻科学发展观，构建和谐社会的需要，着重加强了涉及民生的社会立法。同时，对随着改革开放的不断深入，及时对已经制定的法律进行修改，使更加符合实际，推进改革开放更加顺利地向前发展。比如，1988年为适应外商独资企业的用地需要，专门修改了宪法关于不得出租土地的规定。又如，在80年代根据当时情况分别制定了经济合同法、涉外经济合同法、技术合同法三部合同法，随着市场经济体制逐步建立，1999年制定了统一的合同法，使之更加适应实际需要。

第四，它是充满着继承、借鉴、创新精神的法律体系。中国特色社会主义法律体系，既继承了我国传统法律文化的积极部分，又借鉴了其他国家法律的有益内容，同时又是与时俱进的，体现了极大的开放性和包容性。比如，我国的调解制度，包括人民调解、行政调解、司法解调等多种形式，已经成为我国解决纠纷的重要机制，在国际上也受到了广泛好评。调解制度就是对我国历史上崇尚“无讼”思想和延安时期的马锡五审判方式的继承和发扬光大。对外国的借鉴也更很多，比如现代公司制度、法人制度、证券制度、信托制度、破产制度等，主要是借鉴其他国家的做法和经验。我国是法治后发展国家，特别是由于“文化大革命”的严重破坏，党的十届三中全会后，我国的法治建设基本上是从头开始，白手起家。但白纸好画最好的图画，它给我们提供了借鉴吸收其他国家有益经验的极好机会，可以综合分析研究各国的不同做法，取其最适合于我国的实际情况而用之。当然，继承、借鉴，不是照抄照搬，而是在分析批判基础的有扬有弃。比如，通奸在我国历史上是要定罪的，我国在1979年制定刑法和1997年修订刑法时，都有些人主张规定通奸罪，但经过反复研究认为，对这种情况主要应当通过加强道德教育来解决，而不宜采取法律特别是刑罚的办法来解决。又比如，担保制度、信托制度，英国、欧洲大陆、美国、日本等国家的做法各不相同，我们在综合研究他们不同做法的基础上，结合我国实际，确立了具有中国特色的担保制度、信托制度。

五、构建中国特色社会主义法律体系需要注意把握好的几个问题

2009年3月，吴邦国委员长在十一届全国人大二次会议上所作的常委会工作报告中指出：“我们的法律体系是中国特色社会主义法律体系，在形成并完善法律体系中，必须把握好以下四点：一是不能用西方的法律体系来套我们的法律体系。外国法律体系中有的法律，不符合我国国情和实际的，我们不搞；外国法律体系中没有的法律，但我国现实生活需要的，要及时制定。二是行政法规和地方性法规都是法律体系的重要组成部分。对用法律来规范尚不具备条件的，可依法制定行政法规和地方性法规，待取得经验、条件成熟时再制定法律；对一些地方性事务和具有民族地区特点的事项，可依法制定地方性法规　或自治条例、单行条例进行规范。三是要区分法律手段和其他调整手段的关系，需要用法律调整的才通过立法来规范，以更好地发挥法制的功能和作用。四是我们的法律体系是动态的、开放的、发展的，本身就有一个与时俱进的问题，需要适应客观形势的发展变化，不断加以完善。”

吴邦国委员长的讲话实际是要求我们在建设中国特色社会主义法律体系时，要注意处理好以下4个关系：

1、从中国国情出发与借鉴外国经验的关系

西方发达国家在实现现代化和市场经济过程中，积累了一系列行之有效的制度和规则。我国作为发展中的后发国家，对其他国家经过实践证明行之有效的、属于共性的东西，应当拿来为我所用。我国的改革开放，就是要学习借鉴其他国家一切对我有益的东西，包括对我有益的法治经验。同时，学习借鉴其他国家经验，并不是要在别人背后亦步亦趋，照抄照搬别人的东西，不是别人有什么法律，我们就要制定什么法律，别人怎么制定的，我们就怎么制定，而必须根据改革开放和社会主义现代化建设的实际需要，从本国国情出发，需要什么法律就制定什么法律，怎么规定最有利就怎么规定。

2、制定法律与其他立法的关系

法律是我国法律体系的主干。形成中国特色社会主义法律体系必须要有一定数量的法律。没有一定数量的法律，中国特色社会主义法律体系就支撑不起来。正因为如此，在改革开放之初，针对当时无法可依的状况，邓小平同志说：“我们的法律是太少了，成百个法律总是要有的，这方面有很多工作要做，现在只是开端。”同时，我国的立法体制是统一而多层次的立法体制，我国的法律规范不只是法律一种形式，还有行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，因此，并不是凡需要立法的事项，都要制定法律，而要区分不同情况，属于应当由法律规范的，由全国人大及其常委会制定法律；属于应当由行政法规或地方性法规、自治条例和单行条例规范的，则应由国务院或地方制定相应法规。即使是属于应由法律规范的事项，如果条件不成熟，只要不属于全国人大及其常委会的专属立法权事项，在法律制定之前，国务院或地方也可以先制定相关法规。30年来，我们有大量立法都是先国务院或地方先行，然后总结实践经验，再上升为法律。这是我国立法的一条重要经验。比如，公务员法、行政复议法制定之前，国务院先制定了公务员条例、行政复议条例；又如，公司法制定之前，广东、上海先制定了公司条例；再如，行政处罚法制定之前，福建等省就先制定了行政执法程序的规定，特别是这些地方性法规已经规定了决定罚款和收缴罚款分离制度，行政处罚法关于罚缴分离制度等，就是总结地方实际做法的基础上作出规定的。

3、法律规范与其他社会调节手段的关系

法律规范是调整社会关系的重要方式，但不是唯一方式。调整社会关系的方式多种多样，除法律规范外，还有伦理道德、社会习惯、行业自律以及各种形式的乡村民约等方式。一般说来，法律规范所要调整的社会关系是影响社会的、相对稳定的、权利义务关系明确的社会关系。任何法律制度的设立和运行都是有成本的，在不该由法律调整的问题上立法，不仅浪费立法资源，实践中难以得到有效实施，更重要的是，还可能降低社会道德水准。古语说“厚德载物”。法律要得到有效实施，有赖于其他社会关系调整手段的配合和支撑，特别是道德的配合和支撑。如果一个人没有基本的道德观念，是不会有守法观念的。在一个不讲道德的社会里，是不可能建立起法治的。因此，建构中国特色社会主义法律体系，并不是法越多越好，而是要认真区分社会关系的性质，该由法调整的，才进行立法，不该由法调整的，则应当通过加强其他方面的建设来解决。德国、法国、日本是以成文法为特征的大陆系的三个典型国家，他们搞了几百年，据2002年统计，现行有效的法律分别是203个、54个（法国的法律体系中法典化的程度比较高，所以数量更少一些）、213个，从数量看，并不是很多，但应该说他们的法律体系已经相当成熟。我国现行有效的法律有234个，同时还有一大批行政法规、地方性法规，从数量看已经不少，但由于单行法较多，法典较少，因此，仍需要继续制定一批新的法律法规。

4、保持法律稳定与及时修改完善的关系

法律必须保持相对稳定，这是法律具有权威和得到有效实施的保证。如果法律缺乏稳定性，朝令夕改，老百姓就会无所适从，就不可能具有权威和得到真正实施。同时，社会又是不断发展变化的，特别是我国正处于改革开放过程中，社会急剧变化，法律也必须与时俱进才能有生命力，而不能抱残守缺，固守现成的条条框框不变。30年来，我国立法的一条重要经验，就是始终服务服从于改革开放这个大局，凡是不适应改革开放要求的，就及时进行修改完善。比如，在以往的四次宪法修改中，有三次对宪法第11条关于非公有制经济的规定进行了修改。1982年宪法颁布时，当时规定个体经济是社会主义公有制经济的补充。1988年修宪时，增加规定了私营经济是社会主义公有制经济的补充。1999年修宪又进一步规定，个体经济、私营经济等非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分。2004修宪又增加规定国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展等内容。这些修改反映了我国非公有制经济发展的客观情况，解放了生产力，促进了经济发展。再如，1998年制定证券法时，证券市场建立时间不长，我国对证券市场的实践经验有限，因此，当时的立法具有明显的阶段性特点，对一些看不准、风险大的问题作了禁止性规定，如禁止混业经营、禁止国有企业炒股、禁止证券公司融资融券等。随着金融改革的不断深化，2005年修改的证券法修改了禁止混业经营的规定，允许国有企业和国有资产控股的企业在遵守国家有关规定的前提下买卖上市交易的股票，允许证券公司按照国务院的规定并经证券监督管理机构的批准可以提供融资融券服务。近年来，修改法律在我国立法工作中的比重越来越大，十届全国人大期间，修改的比例占一半以上。

六、加强科学立法民主立法，努力提高立法质量

当前，在建构中国社会主义法律体系除必须把握好以上4个问题外，随着法律体系趋于形成，提高立法质量已经成为立法工作问题。早在2000多年前，古希腊思想家亚里士多德就给法治下过定义，他说：“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。”依法治国，理所当然应当是依良法治国。不好的法律不仅不能很好地维护人民的利益，相反会对人民的利益起损害作用。所以早在1997年党的十五大报告就明确提出要：“加强立法工作，提高立法质量”。这是对立法工作提出的更高要求，是我国立法方略的一次重大转变。在80年代至90年代初，由于当时的突出问题是无法可依，急需尽快制定出一批法律，以适应改革开放和现代化建设的需要。因此，当时对立法的要求是“有法比没有法好”，要求“加快立法步伐”。但随着法律法规越来越多，立法质量的问题就逐渐突出出来。

立法质量问题包括两个方面：一是形式方面的，就是法律必须明确具体、结构严谨、协调和谐。这方面的问题主要是责任心的问题，相对比较容易解决。二是内容方面的，就是法律必须符合实际，要有利于促进改革开放和社会主义现代化建设，要体现社会主义价值取向，核心是体现公平正义，等等。要解决好这方面的问题，需要注意处理好以下6个关系：

1、立法与改革的关系

立法是设规立制的活动。把成熟的社会关系固定下来，使之保持相对稳定，这是立法的一个重要特点，而改革的特点是要突破原有的体制和规则，两者之间存在着一定的张力。因此，必须正确处理立法与改革的关系。一是，立法要体现改革发展稳定的重大决策，把实践中证明是成功的改革成果、经验肯定下来，推进改革的发展。二是，改革经验尚不充分或正在进行改革的，立法主要是确定改革的原则，为进一步改革留下空间，同时对于现行法律中不适应改革需要的，要及时予以修订完善，不能使改革处于违法境地。三是，立法要保持一定的前瞻性，为改革提供法律依据和指引，推动改革向前发展。当然，立法也不能过于超前，过于超前，改革短时间内不能到位，就会使法律流于形式，破坏法律的严肃性和权威。总之，在大力推进依法治国的今天，改革应当在法制轨道内进行，需要改法的应当先改法后推行改革。同时，立法必须服从、服务于改革的需要，努力为改革提供法律依据和保障。

2、公民权利与国家机关权力的关系

划分公民权利与国家机关权力的界限，是立法的一项重要任务。国家的性质不同，对公民权利与国家机关权力的关系的认识和处理也不同。在我国，人民是国家的主人。国家的一切权力属于人民。国家机关的权力来源于人民，是人民授予的，是人民创造自己幸福生活的手段。因此，在立法中，必须牢记公民权利是第一位的，国家权力是第二位的；公民权利是全面的，发展的，国家权力是部分的，法定的。也就是说，对公民而言，凡法律没有禁止或者限制的，公民都有权从事；对国家而言，凡法律没有授予的，国家机关都不能从事。这个道理现在多数干部是知道的，但一到具体问题，又会自觉不自觉地首先考虑怎么管老百姓，很少考虑老百姓有什么权利；首先考虑政府有权做这做那，很少考虑政府应受那些约束和制约。所以，就这个许可，那个审批；这个收费，那个罚款，不胜其多，不胜其烦。为了遏制行政许可过多、过滥问题，国务院对行政审批进行了几次清理，全国人大又专门制定行政许可法加以规范，但现在又发明出一种非行政许可的审批。这些问题的存在，关键是颠倒了公民权利与国家权力的关系。总把国家权力放在优先地位，而把老百姓的权利抛在脑后。这是影响立法质量的最主要因素，值得引起高度重视，并认真对待和解决。

与此相关，还必须处理好国家机关权力与责任、公民权利与义务的关系。国家机关不能只要权力不承担责任，而公民也不能只要权利不承担义务，权力与责任、权利与义务必须相一致、相统一。在我国，没有只享有权力不承担责任的官员，也没有只享有权利不承担义务的公民。

3、整体利益与局部利益的关系

立法的过程，是各种不同利益的博弈、妥协的过程。否认各种不同利益的存在，是不实事求是的。立法时，必须充分发扬民主，使各种不同的利益要求都能得到充分表达。代表和常委会组成人员必须积极、充分地反映本选举单位的意见和要求。没有各种不同利益、意见、要求的充分表达，就不可能有高质量的立法。总的看，现在的问题是各种不同利益的意见的表达还不够充分、全面，而不是过头了。但也存在着某些群体的利益要求得到过分反映和表达的问题，特别是一些强势部门对立法的影响和渗透比较严重。现在我们确有些立法存在着比较明显的部门色彩，不同程度存在着“国家权力利益化、公共利益部门化、部门利益法制化”的问题，这是当前影响立法质量的主要问题，值得高度重视。

4、公平与效率的关系

公平与效率都是法律所追求的价值目标，但社会的资源是有限的，而资源的不足就会导致公平和效率之间的矛盾。立法作为一种制度上的安排，要正确处理好公平与效率的关系。既要能最大限度地调动各方面的积极性，又要充分体现社会公平。当然，公平与效率都是相对的、动态的、变化的，而不是绝对的、静止的、不变的，因此，必须在动态中来调整公平与效率的关系。在一个时期，效率问题更突出一些时，就需要着重强调效率。比如在改革开放之初，大锅饭问题比较严重，生产效率低下，因此，必须着力推进企业管理和劳动制度改革，打破大锅饭。国有企业法、国有企业破产法以及公司法等法律就是在这种背景下出台的。在另一个时期内，公平问题更突出一些时，立法就需要着重强调公平。比如当前老百姓对社会不公问题比较关注，弱势群体权益受到损害事件时常发生，因此，必须着重加强社会方面的立法，劳动合同法、就业促进法、劳动纠纷调解仲裁法等法律就是在这种背影下出台的。因此，公平与效率问题，也是当前与长远问题。兼顾公平与效率，就必须兼顾当前与长远。同时，公平与效率也是相互促进的。社会相对公平，必然有利于稳定和持续发展，从而保持比较高的效率；相反，保持较高的效率，有利于在动态中调整解决不公平问题，从而实现帕累托最优。如果没有适当的效率，就没有适当的空间来调整解决不公平问题，就不可能有真正的公平或者只能是普遍贫穷的公平。但如果只重视效率，使公平问题长期得不到解决，就会引起社会不稳定，也不可能有可持续的效率。

5、行政干预与市场调节的关系

市场经济与计划经济的最大不同，就是在计划经济条件下，资源的配置主要依靠行政手段，市场是补充；而在市场经济条件下，资源的配置主要依靠市场的自我调节，行政手段是补充。因此，在市场经济条件下，虽然也要有行政干预，但总的来讲，行政干预要弱化。但现在有些立法对行政干预不但没有弱化，反而加强。比如许可，现在只要一讲某方面存在什么问题，就实行许可，然后就是收费、年检、注册、处罚等等。这种立法思路与市场经济背道而驰。必须从过去主要以行政审批型管理为主，逐步朝着以条件、资格型管理为主的方向转变。第一，立法时必须研究确定是不是市场自身解决不了、非立法干预不可。市场有些混乱现象是暂时的，随着市场的成熟，这种混乱就会由市场自己找到解决办法。第二，立法进行干预时，还要看是不是必须行政干预。有些可以通过加强规划、制定行业发展政策、增强信息透明度等途径引导市场向正确的方向发展，有些可以由社会组织来解决。第三，必须由行政干预时，还要看是否可以运用市场的手段进行调节，比如运用招投标、拍卖、价格等手段。

6、强制与教育的关系

法律是以国家强制力保证实施的行为规范。强制性是法律的重要属性，是法律得以有效贯彻实施的重要保证。但强制手段不能不适当地扩大，不能过分依靠强制手段而忽视说服教育的作用和公民自觉守法精神的发挥。我国是人民当家作主的社会主义国家，法律是多数人意志的反映，法律的权威性不只是来自于强制性，更重要的是来自于多数人对法律的信仰和自觉守法。在我国总的来说，应当是多数强制少数。对多数人主要依靠自觉守法，对少数违法者才需要应用强制手段强制其守法。行政处罚法有一条规定：“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”还规定：“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予处罚。”但现在有些立法往往对强制手段强调较多，对说服教育作用注意不够。有的凡立法必处罚，凡处罚必罚款，凡罚款必重罚，把法律简化成一部“处罚法”或者“罚款法”。更为严重的是很多罚款，实际上并不是为了纠正违法，而是变成单位创收的一种手段，结果是执法不是在纠正违法，而是在创造违法，这就完全背离了立法目的，是一种立法的异化。

做到提高立法质量，关键是要切实加强科学立法，民主立法。具体来讲，主要应当加强以下3个方面的工作：

一要，进一步拓宽公众参与渠道，增强立法的公开性和透明度。要切实落实并不断完善法律规定的座谈会、听证会、论证会制度，公布法律法规草案和公众参与讨论制度等。

二要，进一步完善法律法规草案的起草和审议制度。要尽量避免单纯由部门起草法律法规草案的做法，从源头上减少部门利益倾向的影响；政府法制部门和人大法制机构要负起统一把关的作用，努力从整体利益修改完善好草案；常委会组成人员，特别是曾经在政府部门工作过的常委会组成人员，要自觉地以高度负责的精神从全局利益的角度对法律法规草案进行认真的审议，避免受局部利益影响，不做局部利益的代言人；人大审议时要充分发扬民主，重大问题特别是有重大意见分歧的问题，更进行充分的讨论、协商，在各方面意见比较一致的基础上再交付表决，而不能匆忙表决。

三要，加强立法后评估和修改、清理、编纂工作。实践是检验真理的唯一标准，也是检验立法质量的唯一标准。一部法律法规的质量如何，归根结底要看实施效果。因此，必须加强立法后的评估工作，根据评估情况，及时进行修改完善。随着我国法律体系趋于形成，大规模制定新法的工作将随之结束，相应地加强法律法规清理和编纂工作，使法律体系内部更加协调和谐。同时，应当着手开展编纂工作，努力形成一批法典，这是减少矛盾和冲突的重要途径。

 

总之，建设中国特色社会主义法律体系，是一项复杂而艰巨的系统工程，必须始终紧紧围绕党和国家的工作大局，始终坚持从实际出发、实事求是、与时俱进，始终坚持科学立法、民主立法，才能保证中国特色社会主义法律体系建设始终沿着正确的方向发展，使其更好地为改革开放和现代化建设服务。